ضمانت اجرای اصل حاکمیت قانون، بطلان یا عدم نفوذ اعمال و تصمیمات مقامات اداری است، بدین معنا که اگر تصمیمات مقامات اداری به هر نحو با قانون مغایر باشند، تصمیمات و اعمال حقوقی مزبور، اصولاً به وجود نمی آیند»22. حاکمیت قانون یکی از مهمترین و شاخص ترین مفاهیم در حوزه حقوق عمومی و حقوق اداری می‌باشد. امروزه یکی از معیارهای مهم جهانی به منظور بررسی و ارزیابی نظم دموکراتیک در یک کشور مفهوم حاکمیت قانون می‌باشد. برداشت ها و تفاسیر مهم و متفاوتی راجع به حاکمیت قانون وجود دارد که مهمترین آن برداشت ماهوی و شکلی می‌باشد. «گرچه هدف حاکمیت قانون از نظر طرفداران هر یک از دو برداشت، محدودیت مقامات حکومتی در اعمال اختیاراتشان است، اما در برداشت شکلی حاکمیت قانون، شیوه ای رویه ای برای جلوگیری از عمل خودسرانه حکومت و دفاع از آزادی های فردی پیشنهاد می‌شود. این دیدگاه بر جنبه های فرآیند- محور تأکید می‌کند و فضیلت های اخلاقی و معیارهایی از قبیل عدالت را جزئی از تئوری حاکمیت قانون نمی داند. این برداشت دربرگیرنده مجموعه ای از تضمین های شکلی در مقابل سوءاستفاده از قدرت است. مقامات حکومتی به وسیله‌ی محدودیت های مبتنی بر قانون اساسی، قوانین رویه ای (شامل قوانین ادله اثبات دعوی) و ترتیبات نهادی (مانند سلسله مراتب دادگاه ها) محدود و مقید می شوند. در برداشت سلبی که دورکین آن را مدل قواعد نیز نامیده است. اختیارات مقامات حکومتی، خصوصاً قضات به وسیله هنجارهایی با محتوای واضح و کاملاً تعریف شده محدود می‌شود تا به وسیله معیارها و اصول کلی تر و غیرمعین تر …»23. «طرفداران برداشت شکلی حاکمیت قانون، ویژگی‌های خاص یک قانون را واجد اهمیتی فوق العاده می دانند. از یک دیدگاه کلی می‌توان ویژگی‌های قانون را به دو دسته ویژگی‌های ذاتی و ویژگی‌های عَرَضی تقسیم کرد. ویژگی‌های ذاتی قانون اوصافی هستند که برای تبدیل یک قاعده به قانون جزء شرایط حداقلی محسوب می شوند و به بیان دقیق تر، قاعده‌ی فاقد هر یک از این ویژگی‌ها اساساً قانون خوانده نمی‌شود. این ویژگی‌ها عبارتند از: الزام‌آور بودن، عام بودن، امری بودن، علنی بودن، واضح بودن، معطوف به آینده بودن، مفید قطعیت بودن و مصوب مرجع ذی‌صلاح بودن. ویژگی‌های عرضی قانون، ویژگی‌هایی هستند که حتی اگر قاعده ای فاقد آن ها باشد، شاید بتوان آن را هنوز یک قانون نامید. این نوع ویژگی‌ها نشأت گرفته از تئوری های خاص حقوقی هستند و معطوف به اهداف ارزشی تئوری یا تئوری های پیش‌گفته هستند. این ویژگی عرضی قانون را می‌توان بدین ترتیب برشمرد: پاسخگویی نیازهای جامعه، منعکس کننده نظر اکثریت، تأمین کننده منفعت عموم، منطبق با اخلاق، معطوف به عدالت، مستمر، کارآمد، انجام شدنی، و پیشرو و …»24. دومین برداشت از برداشت های حاکمیت قانون، برداشت ماهوی می‌باشد. در این راستا باید افزود که محتوا و ماهیت یک قانون بایستی از پاره‌ای ویژگی‌ها و خصوصیات ارزشی و اخلاقی و بویژه حقوق بشری برخوردار باشد. به بیان بهتر، در این برداشت و دیدگاه، قانون خوب قانونی است که ضمن پاره‌ای از شرایط و خصوصیات شکلی، از برخی ویژگی‌ها و خصوصیات ماهوی و ارزش نیز بهره‌مند باشد. «از نظر طرفداران برداشت ماهوی، حاکمیت قانون اهداف بلندپروازانه‌تری از صرف برقراری نظم و پیش‌بینی‌پذیر ساختن امور مختلف اجتماعی و اقتصادی ایفا می‌کند. بدین ترتیب که حاکمیت قانون در این برداشت تبدیل به ایده ای فربه می‌گردد که از ضعفاء در برابر اقویا دفاع می‌کند، تمهیداتی برای حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات ارائه می‌کند و سبب بهبود وضعیت اقتصادی افراد آسیب‌پذیر و ارتقاء سطح زندگی آنها می‌گردد. دستیابی به اهداف مذکور از طریق قانون بدین سبب امکان پذیر است که در این برداشت، قانونگذار نسبت به واقعیات و پدیده های اجتماعی بی‌طرف نیست؛ بلکه با جهت گیری بر مبنای دلایل موجهه ای خاص به نفع اشخاص یا گروه های مشخص، به اعمال سیاست هایی حمایتی می‌پردازد. تأکید بر آموزه های اخلاقی در این برداشت بسیار قابل توجه است، آموزه هایی که چه بسا در برداشت شکلی حاکمیت قانون، دلالت بر ایده ها یا ارزش هایی مجزا از حاکمیت قانون دارد. در واقع، خصیصه اصلی دیدگاه ماهوی، تأکید بر نقش پررنگ آموزه های اخلاقی در قانون است. حاکمیت قانون در این دیدگاه فضیلتی شمرده می‌شود که باید در یک نظام حقوقی وجود داشته باشد. چنانچه فینیس می‌نویسد: حاکمیت قانون عنوانی است که عموماً به وضعیتی نسبت داده می‌شود که در آن نظام، محتوای یک نظام حقوقی … به شکلی خوب وجود دارد … حاکمیت قانون فضیلت ویژه خاص یک نظام حقوقی است …»25.
گفتار پنجم: دادرسی اداری
یکی از مفاهیم بسیار مهم و برجسته حقوق عمومی موضوع دادرسی و دعاوی اداری و فرآیند رسیدگی‌های اداری است. دادرسی های اداری امروزه از مفهومی برجسته و متمایز و خاصی برخوردار می‌باشند؛ به گونه‌ای که از سایر دعاوی مدنی و کیفری قابل تمایز و تشخیص است. «اصل قدرت عنصر اساسی سازنده ویژگی استقلال حقوق عمومی است. دولت و نهادهای عمومی در روابط خود با اشخاص حقوق خصوصی از امتیازات خاصی برخوردار هستند که در قواعد کلی حقوق خصوصی ناشناخته است. اداره می‌تواند از طرف خود اعمال یک‌طرفه‌ای را معمول دارد که اعتبار امر تصمیم گرفته شده را داشته و در مواردی رأساً به وسیله قوه عمومی قابل اجرا یا لازم‌الاجرا باشد. در قراردادهای اداری اجرای تعهدات او بستگی به خواست خود او دارد. نمی‌توان علیه دولت به قوای عمومی متوسل شد، زیرا قوای عمومی در اختیار خود اوست. اما در عین حال اداره باید قاعده حقوق را رعایت کند، بدین معنا که عمل دولت باید بر مبنای یک قاعده حقوقی استوار باشد و هرگز نمی‌تواند هر عملی را با میل و اراده صرف خویش انجام دهد. صلاحیت او هرگز بی حدوحصر نیست. صلاحیت و توانایی او در انجام اعمال در حقیقت بایستی دقیقاً منطبق بر قانون یا قاعده حقوقی باشد. به علاوه باید پذیرفت دستگاه اجرایی می‌تواند جهت اجرای قوانین، حفظ نظم و تنظیم تشکیلات اداری و روابط آنها یا اشخاص تصمیمات کلی اتخاذ و در قالب آیین‌نامه، بخشنامه، تصویب نامه، دستورالعمل و … تهیه و تدوین و بر این اساس اعمال اداری خود را انجام دهد. اعمال اداری به منظور اجرای وظایفی که به عهده اداره است صورت می‌پذیرد. تحقق این اعمال از طریق مأموران و کارمندان اداره است»26. «بایستی تضمینی وجود داشته باشد که دولت در چارچوب قوانین و مقررات موضوعه عمل نماید و اشخاص خصوصی بتوانند به صورت آزادانه و عادلانه به احقاق حق خود بپردازند. به طور کلی چنانچه اشخاص خصوصی مدعی تضییع حقوق خود بر اثر اشتباه، تجاوز یا سوءاستفاده از اختیار و یا تخلف از اجرای قانون توسط دولت یا مأموران آن باشند دو راه برای رسیدگی به تقاضای آنها متصور است. اول: طریق اداری بدین معنا که مدعی حق برای جبران اقدام یا تصمیم نادرست اداره یا مسئول مربوطه به مقام مافوق او مراجعه و مسأله را طرح نماید. چنین تمهیدی اغلب برای اداره بهتر و شایسته تر روند اقدامات اجرایی و اداری حق مراجعه کننده می‌تواند مؤثر باشد اما اشکال مهم طریق مزبور حتی در صورت حصول نتیجه این است که از اعتبار امر قضات شده برخوردار نیست و همواره در معرض تغییر است. طریق دوم: دادخواهی نزد مراجع قضایی جهت اعلام غیرقانونی بودن تصمیم مورد شکایت است. رأی صادره دارای اعتبار امر قضاوت شده خواهد بود و طرفین بایستی آن را بپذیرند. بنابراین ضرورت وجود دستگاه قضایی صالح برای تضمین عملی مسئولیت اداری دولت و مرجعی برای دادخواهی اشخاص از دیرباز مورد توجه حقوقدانان و اندیشمندان بوده است، به گونه ای که امروزه شاهد پذیرش چنین سیستمی حقوقی در اکثر کشورهای جهان هستیم.»27. نظام دادرسی اداری امروزه در کشورهای پیشرفته و حتی درحال توسعه جایگاه مهم و قابل توجهی دارد، به گونه ای که به عنوان ملجأ و مبدأ تحولات نظام اداری به شمار می آید. هرچند می‌توانیم از شیوه ها و روش ها و مکانیسم های متفاوت اداری در کشورهای مختلف دنیا صحبت به میان آوریم اما با عنایت به پیشینه تاریخی و نظام های حقوقی موجود در اقصی نقاط دنیا برای رسیدگی به دعاوی اشخاص علیه مقررات، تصمیمات، و اعمال مقامات و نهادهای اداری، می‌توانیم دو شیوه زیر را درنظر بگیریم. اولین نمونه و مصداق مهم در این خصوص نظام حقوقی انگلستان می‌باشد. اولین نظام همان طور که گفته شد انگلستان است. نظام کشور انگلستان به صورت کامن‌لا است. «کامن‌لا نظام حقوقی انگلستان را از نظام حقوقی سایر کشورها متمایز می‌کند. کامن‌لا توسط قضات (رویه قضایی) ایجاد شده است و به صورت مکتوب نیست. کامن‌لا بیش به صورت مجموعه ای از اصول و مفاهیم است رابطه کامن‌لا با قانون اساسی این است که کامن‌لا متکی به رسوم و عرف است که در اثر اجرای عملی ایجاد شده اند. بنابراین ایده یک قانون اساسی مدون برای طرفداران کامن‌لا ایده ای غیرقابل دفاع است.»28. اما نظام کامن‌لا همان طور که روشن مشخص است کشورهای مختلفی را دربر می‌گیرد که عبارتند از ایالات متحده آمریکا، کانادا، استرالیا، نیوزلند و … که هر یک ویژگی‌های خاصی دارند. حقوقدانان کشور انگلستان ایجاد و تأسیس دادگاه‌های اداری را تجاوز آشکار به قلمرو و حیطه و شئون قوه قضاییه دانسته و با عنایت به دلایل ذیل تفکیک دادرسی اداری از قضایی را نفی می کردند: «- مخالفت با مقررات قانون اساسی: طبق قانون اساسی کشورها رسیدگی به کلیه دعاوی در صلاحیت عام دادگاه‌های دادگستری است. بدین جهت کلیه دعاوی اعم از دعاوی علیه دولت و اشخاص باید در دادگاه‌های عمومی مورد رسیدگی قرار گیرد و ایجاد دادگاه‌های اداری اختصاصی ضروری نیست. – مغایرت با اصل تفکیک قوا: اصل تفکیک قوا حکم می‌کند که قوه قضاییه به امور قضایی و قوه مجریه به امور اجرایی بپردازد. چنانچه قوه مجریه به اختلافات میان مردم و دولت رسیدگی کند در واقع وارد حیطه اختیارات قوه قضاییه شده و در آن دخالت آشکاری نموده است. – زیرپا گذاشتن عدالت اجتماعی: تأسیس دادگاه‌های اداری زیر نظر قوه مجریه برخلاف اصل بی‌طرفی و روح عدالت اجتماعی است زیرا دولت نمی‌تواند در آن واحد هم طرف دعوی باشد و هم بر مسند قضا نشیند. – بی توجهی به تساوی اجتماعی: وجود دادگاه‌های اداری زیر نظر قوه اجرایی به روشنی در تضاد با اصل تساوی اجتماعی است. زیرا مرجع رسیدگی به شکایات مردم علیه دولت و مأمورانشان برخواسته از دولت و دستگاه اداری است. بنابراین ایجاد چنین نهادی موجب ایجاد تبعیض میان طرفین می‌گردد. درحالی که نباید میان آنها تفاوتی از نظر جایگاه قائل بود و کلیه اختلافات آنها را به صورت عمومی به دادگاه‌های دادگستری محول نمود. به تدریج ایجاد و توسعه سازمان های دولتی و مؤسسات عمومی مختلف و ضرورت برقراری نظام هماهنگ در مجموعه اداری بی اعتباری نظرات آلبرت دایسی راجع به انکار حقوق اداری را آشکار ساخت و حقوقدانان انگلیسی پس از چندی با تعدیل رویکرد خود در نظریه های قبلی خویش تجدیدنظر کردند. در سال 1974 تحت تأثیر عملکرد نهادهای اداری کشورهای دیگر نظیر شورای دولتی فرانسه و اصرار و پافشاری حقوقدانان جدید قانون اجازه اقامه دعوا علیه دولت در این کشور تصویب شد که رسیدگی به شکایات مردم علیه سازمان های اداری دولتی را به دادگاه‌های اداری خاص واگذار نمود. همچنین در ادامه این روند به موجب قانون دادگاه ها و تحقیقات اداری در سال 1958 شورای دادگاه‌های اداری برای نظارت بر دادگاه‌های اداری خاص تأسیس شد. وظایف و اختیارات این شورا تا حدودی به شورای دولتی فرانسه نزدیک است. دوم- نمونه فرانسوی: برخلاف کشورهای انگلوساکسون، حقوق اداری فرانسه به مفهوم خاص کلمه ناظر به روابط سازمان های اداری و مردم، سابقه ای دیرینه دارد. حقوق اداری در فرانسه همواره به عنوان رشته‌ای کاملاً مستقل از سایر رشته های حقوقی از دیرباز مطرح بوده است. برای حل اختلاف بین اشخاص خصوصی و دولت، دادگاه‌های اداری خاص در این کشور تشکیل شده است و در رأس آنها شورای دولتی به عنوان عالی ترین مرجع رسیدگی به اختلافات اداری فعالیت می‌کند.
