مناطق صنعتي بازرگاني، اداري، مسکوني، تأسيسات عمومي، فضاي سبز و ساير نيازمندي‌هاي عمومي شهر است، مي باشد. البته هرچند که در قانون مذکور اختياراتي مبني بر وضع و تصويب معيارها و ضوابط و آيين‌نامه‌هاي شهرسازي جهت اين شورا در نظر گرفته شده است، با اين حال بايد دانست که اين شورا حق قانونگذاري و به تعبير ديگر اختيار ايجاد حق و تکليف براي اشخاص را ندارد. با وجود اين به نظر مي‌رسد اين شورا مي‌تواند حقوق مالکانه اشخاص را تحديد کند اما سلب اين حقوق امکان پذير نيست. طرح‌هاي شهري در واقع، گونه‌اي از تحديد مالکيت هستند. به موجب ماد? 30 ق.م، هر مالکي نسبت به مايملک خود حق همه گونه انتفاع و استفاده را دارد و از آن جمله مي‌تواند در آن احداث بنا نموده يا آن را تفکيک و تقسيم نموده و يا قطعات تفکيکي را تجميع نمايد. همچنين طبق ماد? 38 ق.م، مالکيت زمين مستلزم مالکيت فضاي محاذي آن است تا هر کجا که بالا رود. طرح جامع شهري که از سوي اين شورا تصويب مي‌شود، در مورد استفاده از سطح و فضاي قابل اشغال، ميزان تراکم و کاربري، تفکيک و تجميع، فضاهاي عمومي و غيره ضوابطي را مشخص مي‌کند که حقوق مالکانه اشخاص را در استفاده از ملک خود محدود مي‌نمايد. درهر صورت، اين مصوبات معتبر و براي اشخاص و شهرداري‌ها لازم‌الاجراست.هر چند شوراي عالي شهرسازي و معماري، با توجه به اختيارات اعطايي، مي‌تواند واضع مقرراتي باشد که حقوق مالکانه را تا حدي محدود سازد، ليکن اين شورا نمي‌تواند مصوباتي وضع کند که حقوق مالکانه اشخاص را ساقط نمايد. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در آراء متعددي اين واقعيت قانوني را اعلام داشته و به صراحت گفته است که اين شورا نمي‌تواند مصوباتي وضع کند که به موجب آنها، براي اشخاص تکاليفي ايجاد شود يا حقوق مالکانه آنها ساقط گردد.
2- کميسيون ماد? پنج بعد از شوراي عالي شهرسازي و معماري، اين کميسيون نقش مهم و سازنده‌اي در ايجاد قواعد و مقررات شهرسازي و نتيجتاً تأثيرگذاري بر حقوق مالکانه مالکين املاک واقع در شهر دارد. مستند قانوني تشکيل اين کميسيون، ماد? 5 ق.ت.ش.ع.ش.م.ا است. در اين قانون علاوه بر اين که شوراي عالي شهرسازي و معماري، به عنوان بالاترين نهاد تصميم گيرنده در مورد مسائل شهرسازي، پيش‌بيني شده است، اين کميسيون نيز به عنوان مرجعي پايين‌تر از شوراي عالي، جهت تهيه طرح‌هاي جزئي‌تر که به طرح‌هاي تفصيلي معروف گشته‌اند تعيين شده است. در شهر تهران تا سال 1365 هـ.ش، تهيه طرح‌هاي تفصيلي، کماکان براساس قانون نوسازي از وظايف و اختيارات شهرداري بود. در اين سال، تبصره‌اي به ماد? 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب1370 الحاق گرديد که به موجب آن، اختيار تهيه طرح تفصيلي از شهرداري سلب و به کميسيوني با شخصيت حقوقي مستقلي سپرده شد که در حال حاضر به کميسيون ماد? پنج معروف است ولي در واقع اين کميسيون، کميسيون تبصره ماد? پنج اين قانون است. به موجب تبصره ياد شده، بررسي و تصويب طرح‌هاي تفصيلي شهري و تغييرات آنها در شهر تهران به عهده کميسيوني مرکب از نمايندگان وزراء مسکن و شهرسازي، کشور، نيرو (در حد معاونت مربوطه)، سرپرست سازمان حفاظت محيط زيست و شهردار تهران يا نماينده تام‌الاختيار او و رئيس شوراي شهر تهران مي‌باشد.محل دبيرخانه کميسيون در شهرداري و دبير آن شهردار تهران و يا نماينده تام‌الاختيار او خواهد بود و جلسات آن با حضور اکثريت اعضاء رسميت يافته و تصميمات کميسيون حداقل با 4 رأي موافق، معتبر است. در ساير شهرهابه موجب ماد? 5 قانون مذکور بررسي و تصويب طرح‌هاي تفصيلي شهري و تغييرات آنها در هر استان يا فرمانداري کل به وسيله کميسيوني به رياست استاندار يا فرماندار کل و به عضويت رئيس انجمن شهرستان و شهردار و نمايندگان وزارت فرهنگ و هنر و مسکن و شهرسازي و نماينده مهندس مشاور تهيه کننده طرح انجام مي‌شود. آن قسمت از نقشه‌هاي تفصيلي که به تصويب انجمن شهر برسد، براي شهرداري لازم‌الاجرا خواهد بود. با توجه به ماد? فوق‌الذکر، ملاحظه مي‌شود که مستند قانوني تشکيل چنين کميسيوني براي تصميم‌گيري در خصوص طرح‌هاي تفصيلي ساير شهرهاي کشور، متن ماد? 5 قانون مورد اشاره مي‌باشد و با تصويب اين قانون در سال 1351 هـ.ش، مرجع تصميم‌گيري در خصوص طرح تفصيلي شهرهاي کشور، از اين سال به بعد کميسيون ياد شده بوده است. همچنين همان‌طور که ملاحظه شد، ترکيب اعضاي کميسيون ماد? پنج با ترکيب اعضاي کميسيون تبصره ماد? پنج (در شهر تهران) متفاوت است و اين تفاوت ناشي از تفاوت عناصر ضروري در شهر تهران به عنوان پايتخت، با ديگر شهرهاي کشور است. همان‌طور که در لابلاي صحبت‌هاي پيشين گفته شد، وظيفه و اختيار کميسيون ماد? پنج، بررسي و تصويب طرح تفصيلي است. مصوبات اين کميسيون بر حقوق مالکانه بي تأثير نيست. تعيين ميزان تراکم، سطح اشغال و تعيين کاربري مي‌تواند حقوق مالکانه اشخاص بر املاک يک شهر را تحت تأثير قرار دهد و محدوديت‌هايي جهت مالکين ايجاد کند، ولي آنچه مسلم است مصوبات اين مرجع نبايد به شکلي باشد که حقوق مالکانه اشخاص را سلب يا بر خلاف قوانين مملکتي، وظايفي براي آنان ايجاد نمايد.کميسيون ماد? پنج، براي تصويب طرح تفصيلي، بايد در چهارچوب طرح جامع شهر اقدام نموده و علاوه بر آن از حدود قوانين مربوطه خارج نگردد. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در آراء متعددي بر اين موضوع تأکيد نموده و مصوبات مربوطه را به دليل مخالفت با قوانين و خروج اين مرجع از حدود اختيارات قانوني باطل نموده است. همچنين لازم به ذکر است از آن جايي که تصويب و يا تغيير کاربري اراضي شهر در صلاحيت اين کميسيون است، لذا قبل از بررسي مراتب در اين مرجع و تصويب موارد پيشنهادي نمي‌توان کاربري محلي را تعيين شده يا تغيير داده شده محسوب کرد. متأسفانه در برخي موارد، شهرداري‌ها، رأساً و خودسرانه اقدام به تغيير کاربري املاک نموده و سپس براي تنفيذ اقدامات، مراتب را به کميسيون مورد بحث ارسال مي‌دارند. از طرفي اقدام به تغيير کاربري از سوي اين کميسيون، بايد با رعايت ضوابط و جهات فني صورت گيرد و نبايد به صرف تقاضاي شهرداري يا اشخاص ديگر، اين اقدام صورت پذيرد.کميسيون ماد? پنج يا کميسيون موضوع تبصره ماد? پنج، در مقاطعي با دلايل و توجيهاتي، اقدام به واگذاري اختيارات يا بعضي از اختيارات خود به مراجع ديگر نموده است. با بررسي آراء هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، آرايي را ملاحظه مي‌کنيم که واگذاري اختيارات از سوي اين کميسيون، عملي غيرقانوني تلقي شده و باطل اعلام گرديده است.
3- شوراي اسلامي شهر ، يکي ديگر از مراجعي است که با عنايت به قوانين مصوب فعلي مي‌تواند با استفاده از اختيارات قانوني خود، حقوق مالکانه مالکين املاک واقع در شهر را تحت تأثر تصميمات خود قرار دهد. شوراي اسلامي شهر و شهرداري دو نهاد وابسته و پيوسته به يکديگرند که اعتبار و اقتدار هر يک در واقع اعتبار و اقتدار ديگري است. در ايران، شهردار، توسط شوراي شهر براي يک دوره چهارساله انتخاب مي‌شود. با اين حال بايد دانست که شوراي شهر، شوراي شهرداري نيست و شهر مانند يک شرکت سهامي نيست که شورا، مجمع عمومي اين شرکت و شهردار مديرعامل آن تلقي شود. در قوانين مربوطه، وظايف و اختياراتي براي شوراي اسلامي شهر در نظر گرفته شده است که بعضي از اين اختيارات راجع به شهرداري و بعضي از آن مربوط به نهادهاي ديگر مديريت شهري است و لذا نمي‌توان شهرداري را زير مجموعه شوراي اسلامي شهر دانست، هرچند که اين موضوع قابل انکار نيست که در قانون، براي شوراي اسلامي شهر، نظارت‌هاي مختلفي بر امور شهرداري در نظر گرفته شده است. شوراي اسلامي شهر، داراي وظايف و اختياراتي است که در ماد? 71 ق.ت.ش آمده است. علاوه بر آن در قوانين و مقررات ديگر نيز، وظايف و اختياراتي براي اين شورا در نظر گرفته شده است. گاه ملاحظه مي‌کنيم که قانونگذار، اختياراتي در تصويب طرح‌هاي عمومي براي شوراي اسلامي شهر قائل شده است و با اين وصف، شوراي اسلامي شهر مي‌تواند به صورتي ولو غيرمستقيم، يک منبع وضع قاعده و تأثيرگذار در حقوق مالکانه اشخاص باشد. در بند 34 ماد? 71 همان قانون در بيان يکي از وظايف و اختيارات شوراي اسلامي شهر، بررسي و تأييد طرح‌هاي هادي و جامع شهرسازي و تفصيلي و حريم و محدوده قانوني شهرها پس از ارائه آن توسط شهرداري مي‌باشد. شوراي اسلامي شهر بايد پس از بررسي و ارائه نظريات خود در اين ارتباط، اين طرح‌ها را جهت تصويب نهايي به مراجع ذيربط قانوني، ارسال دارد . علاوه بر آن در بند 11 همين ماد? “همکاري با شهرداري جهت تصويب طرح حدود شهر با رعايت طرح‌هاي هادي و جامع شهرسازي پس از تهيه آن توسط شهرداري با تأييد وزارت کشور و وزارت مسکن و شهرسازي” به عنوان يکي از وظايف شوراي شهر دانسته شده است. در ماد? 15 ق.ن.ع.ش نيز، آمده است: “شهرداري‌هاي مشمول ماد? 2 اين قانون مکلفند با راهنمايي وزارت کشور، برنامه عمليات نوسازي و عمران و اصلاحات شهر را براي مدت پنج سال، براساس نقشه جامع شهر و در صورتي که فاقد نقشه جامع باشند براساس احتياجات ضروري شهر و با رعايت اولويت آنها در حدود منابع مالي مقرر در اين قانون و ساير امکانات مالي شهرداري، تنظيم کرده و پس از تصويب انجمن شهر و تأييد وزارت کشور، طرح‌هاي مربوطه را براساس آن اجراء کنند. همانگونه که ملاحظه مي‌شود به شرح مواد فوق‌الذکر، شوراي اسلامي شهر مي‌تواند در تصويب طرح‌هاي عمراني، داراي نقش و اثر باشد و تبعاً به اين طريق، شوراي اسلامي شهر مي‌تواند در وضع حقوق مالکانه اشخاص تأثيراتي بگذارد و تغييراتي ايجاد کند. از اين رو مي‌گوييم شوراي اسلامي شهر نيز يکي از منابع قانوني ايجاد نظم حاکم بر حقوق مالکانه در برابر طرح‌هاي عمومي است و از اين حيث ضروري است تا در بررسي اين نظم، به آراء و نظريات و مصوبات اين شورا نيز توجه گردد. شوراي اسلامي شهر علاوه بر اينکه در مرحله تصويب طرح مي‌تواند مؤثر در نظم حاکم بر حقوق مالکانه باشد، در مرحله اجراي طرح نيز داراي وظايف و اختياراتي است که استفاده از اين اختيارات و اعمال آنها، بر اين حقوق مؤثر خواهد بود و ما نيز مصوبات اين شورا را که در راستاي اعمال اين اختيارات وضع مي‌شود، جزئي از نظم حاکم بر حقوق مالکانه در برابر طرح‌هاي عمومي شهرداري ارزيابي مي‌کنيم. به طور مثال، طبق تبصره 1 ماد? 3 ل.ق.ن.خ، چنانچه شهرداري بخواهد با دارندگان حقوق مالکانه واقع در طرح، در خصوص قيمت حقوق آنها توافق کند و اين مبلغ از يک ميليون ريال بيشتر باشد، در چنين حالتي بايد قيمت مورد توافق شهرداري و دارنده حق و نيز انجام معامله، به تصويب شوراي شهر نيز برسد. از طرفي طبق بند 3 ماد? 71 ق.ت.ش، نظارت بر حسن اجراي طرح‌هاي مصوب در امور شهرداري با شوراي شهر است. در بند 23 همين ماد? نيز، نظارت بر اجراي طرح‌هاي مربوط به ايجاد و توسعه معابر، خيابان‌ها، ميادين و فضاهاي سبز و تأسيسات عمومي شهر بر طبق مقررات موضوعه با شوراي اسلامي شهر است. بنابراين و به شرح موارد فوق‌الذکر، ملاحظه مي‌شود که شوراي شهر در مرحله اجراي طرح‌هاي عمومي نيز مي‌تواند اقدام به تصويب مصوباتي نمايد که مؤثر در حقوق مالکانه باشد و با اين وصف، اين قبيل موضوعات، منبعي از منابع نظم حاکم بر حقوق مالکانه در برابر طرح‌هاي عمومي خواهد بود. ناگفته نماند که طبق اصل يکصد و پنجم ق.ا تصميمات شوراها نبايد مخالف موازين اسلام و قوانين کشور باشد. چنانچه شوراي شهر، اقدام به وضع مصوباتي نمايد که خارج از حدود اختيارات اين شورا و دخالت در امر قانونگذاري باشد، اين مصوبات مي‌تواند توسط مراجع ذيصلاح از جمله هيأت‌هاي حل اختلاف موضوع ماد? 79 ق.ت.ش و يا ديوان عدالت اداري ابطال گردد. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در مواردي، تصميمات شوراهاي شهر را به دليل مخالفت با قوانين کشوري و خروج از حدود اختيارات، باطل اعلام کرده است.
مبحث چهارم : تعيين و تغيير کاربري اراضي در حقوق ايران
تعيين کاربري: عبارتست ازتعريف يک طرح عمومي با استفاده خاص از ملک که مانع بهره برداري در ملک مطابق ميل مالک مي گردد.
تغيير کاربري: آن است که
