عضو اداره باشد. در حقوق عمومی اداره در معانی زیر به کار رفته است: الف- شغل راجع به اجراء روزانه‌ی خدمات عمومی طبق مقررات و دستورات حکومتی؛ ب- مجموعه‌ی خدمات و مؤسسات حکومتی در کل امور جاری کشور را عهده‌دار می‌باشند مثل دستگاه های اداری کشور ج- مجموعه خدمات و مؤسسات حکومتی که صنفی از امور جاری کشور را عهده دار می‌باشند. مثل اداره ثبت اسناد و املاک. اداره از نظر لغوی به معنی تدبیر یا عملکرد اداره و اجرای وظایف اجرایی نیز آمده است و در مفهوم اصطلاحی آن تمام طبقات مأمورین عمومی و کسانی که متصدی و مسئول امور اداره یا دپارتمان اجرایی می‌باشند را شامل می‌شود. در حقوق مدنی نیز اداره استعمال شده و به اداره کردن مال یا اموال یا دارایی گفته می‌شود چنانچه ماده 306 قانون مدنی مقرر می‌دارد، اگر کسی اموال غایب یا محجور و امثال آنها را بدون اجازه مالک یا کسی که حق اجازه دارد اداره کند باید حساب زمان تصدی خود را بدهد … واژه اداره دارای دو مفهوم الف – ذاتی یا مادی ب- سازمانی یا تشکیلاتی می‌باشد. اداره در مفهوم مادی آن به کارهایی اطلاق می‌شود که سازمان های اداری در انجام آن مبادرت می نمایند و در این مفهوم، هدف های اداره مورد نظر می‌باشد. به عبارتی همه اعمال عمومی است که دولت یا شخصیت های حقوقی حقوق عمومی برای برآوردن و تأمین نیازمندیهای همگانی و حفظ نظم عمومی اجراء نموده مثل دانشگاه ها که هدفشان آموزش افراد برای اداره کشور می‌باشد که در این معنی اداره و دانشگاه در مفهوم مادی خود به کار رفته است. اداره به مفهوم سازمانی، ابزارها و تشکیلات را در برمی‌گیرد که کارهای اداری را سامان بخشیده و به تحقق اهداف اداره کمک می‌کند و به عبارتی کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی را شامل می‌شود که ضمن مشارکت در انجام امور اداری از نظر مادی، اهداف آن را محقق می نمایند …»87. بنابراین با عنایت به مطالب پیش گفته بایستی گفت در ماده 39 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 اداره‌ی سازمان ها دارای معنای خاصی بوده و در هر مورد به آنها توجه نموده از سوی هیأت‌ها نیز منظور هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون هایی مانند کمیسیون های مالیاتی، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما و کمیسیون موضوع ماده 100 قانون شهرداری ها می‌باشد.
گفتار چهارم: دستور موقت در حوزه‌ی صلاحیت دیوان عدالت اداری صادر می‌گردد
یکی از ویژگی‌ها و خصوصیات مهم دستور موقت در دیوان عدالت اداری این امر می‌باشد که در حوزه‌ی صلاحیتی انحصاری دیوان عدالت اداری و در چارچوب کارکردهای آن قابل تصور است. صلاحیت های دیوان عدالت اداری در دو قسمت صلاحیت های ماهوی و شکلی قابل بررسی می‌باشد. «مقصود از صلاحیت های ماهوی، اختیاراتی است که دیوان بر اساس آنها به عنوان یک مرجع بدوی، ملی تشریفات دادرسی، دفاعیات شاکی و طرف شکایت را بررسی و به استناد قانون به صدور رأی، اقدام می‌کند. لازم است که پیش از ورود به بحث صلاحیت های ماهوی، دورنمایی از ادله اثبات دعوا در رسیدگی ماهوی دیوان، ترسیم شود: آیا ادله‌ی اثبات دعوا در دادرسی ماهوی دیوان با آن چه در دادگاه‌های عمومی دادگستری و سایر مراجع قضایی به کار می رود یکسان است یا خیر؟ در پاسخ، نخست باید گفت: ادله‌ی اثبات دعوا در قانون مدنی، شامل اقرار، اسناد کتبی، شهادت امارات و قسم می‌باشد. قانون آیین دادرسی مدنی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 28/1/1379 نیز ادله‌ی دعوا را شامل اقرار، اسناد، گواهی، سوگند، رجوع به کارشناس و تحقیقات محلی می داند. درباره‌ی دادرسی ماهوی در دیوان، اگر چه مدارک و مستندات، جزو ادله‌ی اثبات دعوا دانسته شده که اطلاق آن ها و به ویژه عبارت مستندات می‌تواند همه‌ی ادله‌ی اثبات دعوا را دربرگیرد و نیز شعبه دیوان می‌تواند هر نوع تحقیقی لازم را به عمل آورده و یا انجام آن را از هر یک از مراجع قضایی و اداری بخواهد و نیز ارائه‌ی مدارک و دلایل مورد استناد برای اقامه‌ی دعوا، لازم شناخته شده است. عدم تصریح به سایر ادله‌ی اثبات دعوا به جز اسناد کتبی در قانون دیوان و آیین دادرسی آن و نیز اصل عدم حضور طرفین دعوا در جریان دادرسی ماهوی، مگر در صورت لزوم و تصریحاتی مانند مطالبه‌ی سوابق و اسناد موجود در واحدهای دولتی از سوی دیوان و لزوم تصدیق رونوشت اسناد و مدارک و ترجمه‌ی اسناد غیرفارسی، استوار بودن دادرسی ماهوی در دیوان بر دلایل و اسناد کتبی را نشان داده و حسب ظاهر مصوبات قانونی راجع به آن مرجع، سایر ادله اثبات دعوا، مورد عمل قرار نمی‌گیرد. این امر، از آن جهت که اثبات تخلف، سوء‌استفاده و یا ترک فعل واحدهای دولتی و مأموران آنها، همواره تنها با استناد به اسناد کتبی میسر نیست، می‌تواند در عمل به محدودیت نظارت دیوان بیانجامد. در مجموع رسیدگی به شکایات از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مأموران آنها، رسیدگی به شکایت از آئین‌نامه و تصویب‌نامه خلاف قانون و شرع یا خارج از حدود اختیارات قوه‌ی مجریه، رسیدگی به شکایات استخدامی و رسیدگی تجدیدنظری از آرای صادره از شعب بدوی دیوان جزو صلاحیت‌های ماهوی دیوان به‌شمار می‌روند.»88. در ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 یکی از صلاحیت های دیوان را به شرح ذیل می‌داند: «ماده 10- صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است: 1- رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: الف- تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه ها و سازمان ها و مؤسسات و شرکت های دولتی و شهرداری ها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها … دولت و واحد دولتی، جزو ارکان صلاحیت دیوان، محسوب می‌شوند؛ زیرا اگر طرف شکایت، شخص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی باشد، صلاحیت دیوان در رسیدگی به دعوا منتفی می‌باشد و سایر مراجع و نهادهای قضایی دارای صلاحیت رسیدگی می‌باشند. «اداره‌ی حقوقی قوه‌ی قضائیه در ضمن نظریات ارشادی خود درباره‌ی بیان مصادیق استثنای موجود در ماده 690 آئین دادرسی مدنی پیشین دایر بر معافیت دولت از پرداخت هزینه دادرسی چند معیار را برشمرده است فقط وزارتخانه ها و سازمان های دولتی که اعمال حاکمیت انجام می دهند، از پرداخت هزینه‌ی دادرسی معاف هستند، ولی نهادهای بالا نهادهای انقلابی مانند کمیته امداد و … به امور خیریه، اشتغال داشته و اعمال حاکمیت انجام نمی‌دهند و صرفاً از بودجه‌ی دولتی اداره نمی‌شوند. بنابراین نهادها از پرداخت هزینه‌ی دادرسی، معاف نمی‌باشند … دولت شامل وزارتخانه ها و سازمان هایی است که با بودجه‌ی دولت، اداره می‌شوند و شامل بانک های ملی‌شده نخواهد بود …»89. «مقصود از دولت در ماده 690 قانون آئین دادرسی مدنی، وزارتخانه ها و سازمان هایی است که اعمال حاکمیت را انجام می‌دهند نه سازمان هایی که اعمال تصدی دولت را برعهده دارند … . درباره‌ی سؤالی مبنی بر معافیت یا عدم معافیت جهاد سازندگی و سایر نهادهای انقلابی از پرداخت هزینه‌ی دادرسی، مقرر شد: جهاد سازندگی با توجه به تصویب قانون خاص دایر بر وزارتخانه شدن این نهاد، سازمان دولتی، محسوب می‌شود … اما سایر نهادهای دولتی مادام که قانوناً، سازمان دولتی، اعلام شده‌اند یا به موجب قانون خاص از پرداخت هزینه‌ی دادرسی، معاف نشده‌اند، باید هزینه دادرسی را بپردازند. مشاهده می‌شود که معیارهایی مانند انجام عمل حاکمیت، قرار داشتن در قالب وزارتخانه یا سازمان دولتی صرفاً از بودجه‌ی دولتی اداره شدن جزو شاخصه‌هایی به‌شمار می‌روند که اداره حقوقی برای کشف مصداق دولت از آنها استفاده می‌نماید …».90در ارتباط با اینکه منظور از دولت و مصادیق و معیارهای آن چیست، رویه واحد و یکسان و یکپارچه‌ای وجود ندارد، و به نوعی اختلاف نظرهای گسترده‌ای وجود دارد و از این‌رو نمی‌توانیم دیدگاه و نظریه واحد و یکپارچه‌ای از آن را داشته باشیم و به همین جهت صرفاً می‌توانیم براساس پاره‌ای از رویه‌ها و دیدگاه‌های حقوقدانان و رویه‌ی قضایی استناد نماییم. در این خصوص رویه‌ی قضایی می‌تواند به عنوان مبنای مهم و قابل اتکایی به‌شمار آید چرا که باید دانست «اگرچه قوه مجریه، بیشترین قسمت نظام اداری را تشکیل می‌دهد، ولی نظام اداری، محدود به اداره‌ی قوه‌ی مجریه نیست، بلکه شامل امور اداری قوه‌ی مقننه و قضائیه نیز می‌شود»91. یکی از نویسندگان و اساتید حقوق ضمن بررسی آرای مختلف دیوان عدالت اداری به ارایه دیدگاه ذیل رسید. که در ادامه به آن اشاره می‌نماییم. «از سه دسته آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری که مورد بررسی قرار گرفتند دسته اول آرائی هستند که از آنها به عنوان آراء مبتنی بر یک وجهی بودن دولت یاد کردیم و به بیان دیگر در این آراء دیوان عدالت اداری همه‌ی دستگاه‌ها و یا واحدهای دولتی را یکسان می‌نگرد و هر دستگاه یا اداره یا شرکت دولتی را دولت محسوب می‌کند و معتقد است چون همه‌ی اینها دولت هستند و دیوان عدالت نیز مرجع رسیدگی به شکایات و اعتراضات مردم (نه دولت) است پس شکایات واحدهای مذکور قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان نمی‌باشد. این نوع نگاه بازتاب پذیرش مفهوم سازمانی اداره توسط دیوان عدالت اداری است. یعنی دیوان به هر کدام از واحدهای مذکور صرف‌نظر از ماهیت، عملکرد، جایگاه حقوقی و نوع فعالیت‌های آن دولت می‌گوید و نوع دعوی و جایگاهی که طبق آن واحدهای دولتی می‌توانند در دیوان عدالت به عنوان یک طرف دعوی حضور یابند مورد توجه قرار نگرفته است. لذا می‌توان گفت تفسیر دیوان عدالت از مفهوم دولت در آرای دسته اول یک نوع تفسیر شکلی و ظاهری از عبارات قوانین است. دسته دوم آراء وحدت رویه دیوان عدالت با آراء دسته اول تعارض دارد چون به شکایات دستگاه‌های دولتی در هیأت عمومی دیوان علیه تصمیمات عام‌الشمول دولتی «آئین‌نامه‌ها، تصویب‌نامه‌ها، بخش‌نامه‌ها» رسیدگی کرده است. هرچند در آرای وحدت رویه استدلال هیأت عمومی دیوان در مورد توصیه پذیرش شکایات دستگاه‌های دولتی در هیأت عمومی بیان نشده است اما قضات دیوان عدالت معتقدند که در این گونه پرونده ها دستگاه دولتی به عنوان شاکی حضور ندارد بلکه مقررات دولتی خلاف قانون اساسی یا عادی و شرع را اعلام می‌کنند ولی آئین دادرسی دیوان و عملکرد هیأت عمومی در مواردی که برخی از این گونه شکایات را رد کرده است با ادعای مذکور تعارض دارد. در دسته سوم آرای دیوان که به عنوان آراء مبتنی بر دو وجهی بودن دستگاه های دولتی مورد ارزیابی قرار گرفتند دیوان عدالت شکایات دستگاه های دولتی را در شعب خود به عنوان غیر از واحد دولتی پذیرفته است و این نشان دهنده‌ی تلقی و قبول چند وجهی بودن جایگاه دستگاه های دولتی است بدین معنی که دیوان عدالت اداری پذیرفته است که هر واحد دولتی می‌تواند در جایگاه های حقوقی مختلف قرار گیرد و براساس آن جایگاه و آثار حقوقی آن مورد ادعای آنها رسیدگی کرد. در این گونه آراء با این استدلال که دستگاه دولتی در این جایگاه در مقام دولت نیست به شکایات آنها رسیدگی کرده است. دسته سوم آرای دیوان هر چند با آراء دسته اول تعارض دارد ولی خود این استدلال را ثابت می‌کند که دولت یک پدیده حقوقی چند وجهی است و لذا جایگاه حقوقی دولت و آثار حقوقی آنرا باید در هر وجه دولت مورد توجه قرار داد و نمی‌توان دولت را در یک وجه دید و برای همه‌ی دستگاه های دولتی در هر جایگاهی حکم واحد داد: تعارضات موجود در سه دسته آراء دیوان عدالت نیز حاکی از فقدان مبنای واحد و مشخصی در تشخیص واحد دولتی و به تعبیر کلی تر مفهوم دولت است»92. یکی دیگر از عبارات مهم بکار رفته در قانون دیوان عدالت اداری موضوع مقامات و مأموران دولتی است. در بند ب ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری یکی دیگر از موارد صلاحیتی دیوان عدالت اداری را رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از «ب- تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند الف در امور راجع به وظایف آنها» دانسته است. «اعمال اداری دولت، مرکب از دو جزء تصمیم مقام اداری و عملیات اجرایی تشکیل شده است. تصمیم مقام اداری، نظری است که مقام صلاحیت‌دار
