پس از انقلاب کبیر فرانسه (1789) دادگاه‌های اداری از دادگاه‌های دادگستری تفکیک شدند و زیر نظر قوه مجریه فعالیت خود را آغاز کردند. حقوقدانان فرانسوی معتقدند که قوه قضاییه قادر به نظارت بر اعمال واحدهای اجرایی دولت و کارمندان آن نیست و تفویض چنین حقی به قوه قضاییه برخلاف اصول حقوقی و مصالح اجتماعی است. به اعتقاد این حقوقدانان شکایات اشخاص علیه واحدهای دولتی و مأموران آنها بایستی در دادگاه‌های ویژه اداری رسیدگی شود و اساساً دادگاه‌های دادگستری نباید به اعمال اداری رسیدگی کنند. آنها برای توجیه عقیده خود دلایل زیر را برمی شمردند: – تفکیک دادرسی مطابق با اصل تفکیک قواست. زیرا مطابق این اصل استقلال قوه مجریه بایستی حفظ شود و دستگاه های اجرایی بدون مداخله سایر قوا وظایف خود را انجام دهند. بنابراین مداخله دادگاه‌های دادگستری و قبول صلاحیت مراجع قضایی در رسیدگی به اختلافات ناشی از اعمال قوه مجریه به منزله مداخله یک قوه در قوه مستقل دیگر است. جدایی دادرسی اداری از دادرسی قضایی مانع از تضعیف نظام سیاسی کشور است. تفویض اختیار حل و فصل اختلافات ناشی از اعمال قوه مجریه به قوه قضاییه در واقع زیر سؤال بردن اقدامات دولت از سوی مقامات قضایی کشوراست. از آنجا که قوای سه‌گانه مجموعاً نظام سیاسی کشور را تشکیل می دهند، تضعیف یک قوه از سوی قوه دیگر به منزله ضعف حاکمیت است …»29.
فصل دوم: وجوه افتراق دستور موقت در قانون جدید دیوان عدالت اداری و قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی
در این فصل به بیان، ارزیابی و بررسی وجوه افتراق دستور موقت در قانون جدید دیوان عدالت اداری و قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی می‌پردازیم. به بیان دیگر، یکی از نکات و مسائل مهم در این راستا توجه به ویژگی‌ها و خصوصیات و شاخص های دستور موقت در قانون جدید دیوان عدالت اداری در مقایسه با قانون آیین دادرسی مدنی است: با برسی و ارزیابی همه جانبه موضوع می‌توانیم درک درست و دقیقی از تفاوت های ظریف دستور موقت در دیوان عدالت اداری با آیین دادرسی مدنی داشته باشیم.
مبحث اول: زمان طرح درخواست
دستور موقت با درخواست خواهان که ذی‌نفع در قضیه است، آغاز می‌گردد. بنابر مقررات آیین دادرسی مدنی درخواست مذکور در حالات مختلفی نسبت به دعوای اصلی ممکن است انجام پذیرد که می‌توان برای آن چهار حالت متصور شد: در حالات و اشکال ذیل مفهوم دعوا بسیار مهم تلقی می‌شود. «تقدیم درخواست از جمله شرایط اقامه‌ی دعوا است»30. اما دعوا چه می‌باشد؟ «دعوا یا مرافعه یا ترافع عبارت است از اختلاف و مناقشه میان دو طرف یا دو حریف که اظهارات و ادعای آنان با یکدیگر معارضه دارد. دعوا همان است که برای تثبیت حقی که مورد انکار یا تجاوز واقع شده است، صورت می‌گیرد»31. با این توضیح مقدماتی به بیان زمان های متفاوت طرح درخواست دستور موقت در قانون آیین دادرسی مدنی می‌پردازیم. «1- درخواست قبل از اقامه‌ی دعوا؛ خواهان به دادگاه مراجعه می‌کند و به واسطه‌ی مسئله‌ای که پیش آمده از دادگاه درخواست صدور دستور موقت را می‌نماید. به طوری که ملاحظه می‌شود در این مورد هیچ دعوایی در دادگاه جریان ندارد و درخواست صدور دستور موقت پیش از طرح دعوای اصلی در دادگاه صورت گرفته است؛ در این حالت تقاضای دستور موقت با تقدیم دادخواست به عمل می آید. برای ادامه‌ی جریان دادرسی در دادگاه ماده 318 قانون آیین دادرسی مدنی بدین شکل تعیین تکلیف کرده است. پس از صدور دستور موقت در صورتی که از قبل اقامه‌ی دعوا نشده باشد، درخواست کننده باید حداکثر ظرف بیست روز از تاریخ صدور دستور، به منظور اثبات ادعای خود به دادگاه صالح مراجعه و دادخواست خود را تقدیم و گواهی آن را به دادگاهی که دستور موقت صادر کرده تسلیم نماید. در غیر اینصورت دادگاه صادر کننده‌ی دستور موقت به درخواست طرف، از آن رفع اثر خواهد کرد.». همان طور که ملاحظه می‌گردد، این ماده مهلت اقامه‌ی دعوا را ظرف بیست روز از تاریخ صدور دستور مقرر نموده و نه از تاریخ ابلاغ آن؛ که این امر منطقی نیست؛ زیرا بایستی تاریخ ابلاغ دستور موقت، تاریخ آغاز مهلت باشد، به خصوص نسبت به خواهانی که در محل دادگاه صادر کننده‌ی قرار دستور موقت اقامت ندارد. به نظر می‌رسد علت این موضوع نیز این باشد که قانونگذار در ماده 318 قانون آیین دادرسی مدنی اصل را بر آن گذاشته است که متقاضی دستور موقت به اعتبار فوریت موضوع، همیشه همراه پرونده است و از زمان صدور دستور موقت در پرونده آگاه است، درحالی که معمولاً این چنین نیست. نه وضعیت محاکمه از لحاظ کثرت مشغله اجازه میدهد که درخواست کنندگان همراه پرونده‌ی خود به دادگاه مراجعه کنند و نه برای درخواست کننده‌ی دستور موقت مقدور است هر لحظه به دادگاه سرکشی کند تا از صدور یا عدم صدور دستور موقت اطلاع حاصل کنند ولی به هرحال در مقابل نص قانون، تفسیر دیگری مقدور نمی‌باشد»32. حقی که قانونگذار در فرض عدم اقامه‌ی دعوا توسط خواهان ظرف مهلت مقرر، برای ذی‌نفع درنظر گرفته و به او اجازه‌ی درخواست رفع اثر از دستور موقت را داده است، محدود به مهلت نشده است و تا وقتی که دستور موقت پابرجاست و باقی است می‌تواند اجرا شود. «حتی اگر در زمانی که درخواست رفع اثر از دستور موقت می‌شود اقامه‌ی دعوا شده باشد، اما این اقامه‌ی دعوا پس از پایان مدت بیست روزه بوده باشد دادگاه باید از دستور رفع اثر نماید. در مقابل حتی اگر دادخواست خواهان که در مهلت مقرر تقدیم شده است، با قرارهای رد یا ابطال مواجه شود، ذی‌نفع نمی‌تواند به استناد آنها تقاضای رفع اثر از دستور موقت را نماید، زیرا این امر مطابق ماده 324 قانون آیین دادرسی مدنی مستلزم نهایی بودن یا نهایی شدن رأی است. سؤالی که در اینجا می‌تواند مطرح شود این است که با توجه به ماده 318 قانون آیین دادرسی مدنی در فرض عدم اقامه‌ی دعوا در مهلت مقرر توسط خواهان، رفع اثر از دستور موقت باید مسبوق به درخواست طرف یعنی خوانده‌ی دستور موقت باشد، حال اگر این شخص تقاضای رفع اثر از دستور موقت را ننماید، تکلیف دادگاه چیست؟ آیا در این فرض دادگاه می‌تواند رأساً از دستور موقت رفع اثر نماید؟ به نظر می‌رسد با توجه به قاعده‌ی کلی مندرج در ماده 2 قانون آیین دادرسی مدنی و همچنین صراحت ماده 318 قانون آیین دادرسی مدنی به لزوم وجود درخواست برای رفع اثر دادگاه، نمی‌تواند رأساً به رفع اثر از دستور موقت اقدام نماید اگرچه این امر باعث بلاتکلیفی پرونده خواهد شد. اما در صورت درخواست رفع اثر توسط ثالث به نظر می‌رسد با توجه به سکوت قانون آیین دادرسی مدنی، به استناد ماده 3 قانون و قاعده‌ی لاضرر، در صورتی که تداوم دستور موقت موجب تضرر شخص ثالث شود بتوان از دستور موقت رفع اثر نمود. 2- درخواست ضمن اقامه‌ی دعوا: درخواست دستور موقت اگر ضمن اقامه‌ی دعوا باشد در دادخواست مطرح می‌شود و بنابراین نیازی به برگ جداگانه نیست. در این حالت دادگاه به طور فوق‌العاده وقتی را برای رسیدگی به درخواست صدور دستور موقت تعیین می‌کند و به درخواست مطروحه رسیدگی می‌کند. اگر فوریت آن را احراز نمود، با لحاظ سایر شرایط، دستور موقت را در این زمینه صادر و در غیر اینصورت آن را رد می‌نماید. 3- درخواست پس از اقامه‌ی دعوا: ممکن است دعوایی در مرجع صلاحیت‌دار دادگستری مطرح شده باشد و حتی دادگاه وارد رسیدگی ماهوی در این پرونده نیز شده باشد و در این حالت موردی پیش آید که فوریت آن ایجاب نماید تا ذی‌نفع دعوای موردنظر، درخواست دستور موقت را به صورت کتبی و یا حتی به طور شفاهی مطرح نماید تا در صورتجلسه نوشته و توسط او امضاء گردد. در این حالت، دادگاه وقت فوق‌العاده‌ای را برای رسیدگی به درخواست صدور دستور موقت از طرف ذی‌نفع تعیین می‌کند و در مورد رد یا قبل آن اظهارنظر می‌نماید. سپس رسیدگی به اصل دعوا را طبق مواعد تعیین شده‌ی قبلی ادامه میدهد. 4- درخواست پس از صدور حکم در این خصوص باید بین دو فرض قائل به تفکیک شویم: اول- درخواست دستور موقت پیش از تقدیم دادخواست تجدیدنظر؛ دوم- درخواست دستور موقت پس از تقدیم دادخواست تجدیدنظر، این تفکیک از آنجا حائز اهمیت است که ممکن است خواهان در مرحله‌ی بدوی محکوم‌له واقع شده باشد و در نتیجه، امکان تجدیدنظرخواهی از رأی و درخواست صدور دستور موقت پیش از تقدیم دادخواست تجدیدنظر نباشیم ممکن است خسارات جبران ناپذیری به خواهان وارد گردد. در واقع اگر پذیرفته شود که با صدور رأی قابل تجدیدنظر، چون دادرسی در جریان نمی‌باشد. درخواست صدور دستور موقت قابل طرح نمی‌باشد، خواهان محکوم‌له در برابر نقل و انتقالاتی که خوانده پس ازصدور رأی مرحله‌ی نخستین درصدد انجام آن برمی آید و همچنین سایر امور فوری که امکان حدوث آن در این مرحله وجود دارد، خلع سلاح می‌گردد …»33. اما آنچه که گفته شد راجع به زمان های طرح درخواست دستور موقت مطابق با قانون آیین دادرسی مدنی بود، اما به بررسی این موضوع مطابق با قانون جدید تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 می‌پردازیم. ماده 34 قانون مذکور در این خصوص تصمیمات یا آراء قطعی یا خودداری از انجام وظیفه توسط اشخاص و مراجع مذکور در ماده 10 این قانون، سبب ورود خسارتی می‌گردد که جبران آن غیرممکن یا متعسر است، می‌تواند تقاضای صدور دستور موقت نماید. پس از طرح شکایت اصلی، درخواست صدور دستور موقت باید تا قبل از ختم رسیدگی، به دیوان ارائه شود. این درخواست مستلزم پرداخت هزینه دادرسی نیست». همان طور که از ماده 34 قانون جدید تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 برمی آید درخواست دستور موقت از دیوان عدالت اداری صرفاً ممکن است ضمن طرح شکایت اصلی و یا پس از آن قابلیت طرح دارد. این درحالی است که در قانون آیین دادرسی مدنی همان طور که گفته شد در چهار مرحله امکان طرح درخواست دستور موقت وجود دارد. 1- درخواست قبل از اقامه‌ی دعوا؛ 2- درخواست ضمن اقامه‌ی دعوا؛ 3- درخواست پس از اقامه‌ی دعوا؛ 4- درخواست پس از صدور حکم.
مبحث دوم: مراجع و مقامات صلاحیت‌دار
یکی دیگر از تفاوت های مهم دستور موقت در قانون جدید دیوان عدالت اداری با قانون آیین دادرسی مدنی به مراجع و مقامات صلاحیت‌دار مربوط می‌شود. موضوع صلاحیت یکی از موضوعات مهم در حقوق عمومی و حقوق خصوصی می‌باشد و از همین جهت بحث مراجع صلاحیت‌دار و مقامات صلاحیت‌دار مطرح شده است. «صلاحیت مجموع اختیاراتی است که به موجب قانون برای انجام اعمال معینی به مقام اداری واگذار می‌شود»34. «در حقوق عمومی اصل بر عدم صلاحیت است، به عبارتی داشتن صلاحیت اصل محسوب می‌شود و مأمور دولت زمانی می‌تواند عملی انجام دهد که قانون به صراحت اجازه انجام آن را داده باشد. در جامعه مدون، کار اداری نفوذ و تأثیر فزاینده ای بر زندگی شهروندان دارد. همه شهروندان، به شکلی از تصمیمات مقامات اداری تأثیر می‌پذیرند. در برخی موضوعات، نتیجه و برآیند تصمیمات اداری پیشاپیش به طور دقیق در قوانین و مقررات مشخص شده است. در موضوعات دیگر، قانون به مقامات اداری تا حدی آزادی عمل میدهد و تنها محدودیت های آن آزادی را بیان می‌کند، یعنی اداره از یک صلاحیت اختیاری برخوردار می‌شود. اگرچه نظام مطلوب در حقوق عمومی آن است که صلاحیت ها یک‌به‌یک برشمرده شوند، ولی مصالح متعددی سبب می‌شود که در این اصل استثنائاتی هم وجود داشته باشد، از جمله اینکه گفته می‌شود که قدرت صلاحدیدی ابزار لاینفک فردی‌سازی عدالت است. قوانین، مقررات و قواعد اداری به تنهائی و بدون اینکه با صلاحدید اداری تعدیل شوند، نمی‌توانند از عهده‌ی پیچیدگی های امور دولت های مدرن و عدالت در معنی مدرن آن برآیند. در حقیقت قدرت صلاحدیدی یکی از منابع اصلی خلاقیت در حکومت و حقوق است»35. بنابراین بایستی تمامی مقامات و نهادها اعم از عمومی و خصوصی در چارچوب صلاحیت های مقرر و تصریح شده خود انجام وظیفه نماید، در همین چارچوب بایستی به این موضوع مهم اشاره نمود که مراجع و مقامات صلاحیت‌دار در خصوص رسیدگی به درخواست دستور موقت در قانون دیوان عدالت اداری و
