پایان نامه با واژه های کلیدی انقلاب مشروطیت، قرن نوزدهم، قانون اساسی، امور مالی

سوم در فاصله زمانی 1383-1368 به اجرا گذاشته شدند.
در این فصل از پژوهش ، چهار دوره متمایز تاریخی را مورد بررسی قرار داده‌ایم. دوره اول ناظر به تحلیل تحولات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی است که به برآمدن، تثبیت و فروپاشی دولت سنتی قاجار تا ابتدای انقلاب مشروطیت، مربوط می‌شود. دوره دوم که با انقلاب مشروطیت آغاز و تا سال 1320 ادامه می‌یابد. در اواخر این دوره بود که فکر برنامه‌ریزی در ایران مطرح شد. دوره سوم سال های 56-1320 را در بر می‌گیرد. در دوره اخیر بود که فکر برنامه‌ریزی دوباره در ایران مطرح شد و این بار برخلاف دوره قبل جامه عمل به خود گرفت. در ادامه این فصل، دوره تاریخی 1378-1357مورد بررسی قرار می‌گیرد. ابتدا، آرمان‌های نظام جمهوری اسلامی برای ترسیم آینده انقلاب اسلامی و همچنین مدنظر قرار دادن آن برای انجام برنامه‌ریزی توسعه مورد بررسی قرار می‌گیرد و سپس شرح مختصری از ماهیت دولت و سیر تکاملی آن، بعد از انقلاب اسلامی مورد توجه قرار می‌گیرد و سرانجام با جزئیات بیشتری برنامه‌های توسعه اول و دوم توسعه بعد از انقلاب اسلامی اشاره می‌شود.
3-1 نقش دولت در اقتصاد سیاسی ایران در دوران قاجار
در قرن نوزدهم و دو دهه اول قرن بیستم تحت تأثیر سرمایه داری غربی مدرن، تحولات مهمی در نظام اقتصادی – اجتماعی قرون وسطایی ایران رخ داد. بنیادهای دولت سنتی تحلیل رفت و مجموعه ای جدید از نهادهای دولتی و شکل جدیدی از رابطه متقابل دولت و اقتصاد ایجاد شد. سازوکار اساسی این فرایند تحول اقتصاد ایران در درون بازار جهانی بود که به صورت ریشه‌ای در وضعیت طبقات اجتماعی مختلف در جامعه ایران تأثیر گذاشت.
ایران در اوایل سده نوزده میلادی دچار انحطاط اقتصادی و جمعیتی شده بود. همچنین رقابت دو دولت استعماری روس و انگلیس در سده نوزده میلادی برای برتری سیاسی بر دولت قاجار، موجب پدید آمدن وضعیت نیمه مستعمره در کشور شده بود و دولت مرکزی را تضعیف می‌کرد. نخبگان سیاسی سنتی متفرق و غیر متحد در راستای علایق رقابتی دو قدرت روسیه و انگلیس قطب بندی شدند. بدین ترتیب تأثیر آنی دخالت قدرت‌های استعماری، تعمیق ضعف ساختاری موجود دولت مرکزی و محدودیت بیشتر قلمرو و نفوذ آن بود.
در نخستین واکنش به این وضعیت، مقامات دولتی سعی کردند در مقابل تهدید نظامی و برتری فناوری غرب، سازمان‌دهی نیروهای نظامی را به شیوه غربی و با استفاده از اسلحه آتشین وجهه همت خود قرار دهند و دیوان‌سالاری سنتی را تقویت کنند(لمبتون، 1362: 459-458).26 در مرحله دوم جنبش اصلاحی، در طول نیمه دوم قرن نوزدهم، طرح آگاهانه و از پیش طراحی شده‌ای برای بازسازی کل دستگاه دولتی مطرح کردند. این اصلاحات را گروه کوچکی از نخبگان دیوان‌سالار و تحت حمایت شاه نظریه‌پردازی و عملی کردند، که نتیجه فرایند تراکم ارتباط با غرب طی نیمه اول قرن نوزده بود. این ارتباط از یک سو بحران سیاسی و مالی جدیدی برای دولت ایجاد کرده و از سوی دیگر امکاناتی برای سازمان‌دهی دوباره زندگی اجتماعی – اقتصادی ارائه داده بود. این اصلاح طلبان، اساسی‌ترین و ابتکاری‌ترین ویژگی نظام سرمایه‌داری غرب را در شکل نهادهای دولت می‌دانستند. بنابراین، نوسازی دستگاه‌های اجرایی دولت، ابداع اصلاحات دیوان‌سالاری جدید، تفکیک قوا و ترویج نظام‌نامه قانونی، مفهوم محوری اصلاحات در این دوره بود. اما این برنامه اصلاحی نیز به دلیل مقابله بدنه دیوان‌سالاری کهن قرین موفقیت نشد.
شکست این تلاش‌ها برای باز‌سازی دستگاه اداری دولت که فرایند گسست سیاسی را متراکم کرد تا پایان قرن به فروپاشی کلی اقتدار دولت مرکزی و مشروعیت آن انجامید. مشکل مالی دولت و تغییرات اساسی اقتصادی در این فرایند متراکم، نقش محوری داشت. از ابتدای به سلطنت رسیدن ناصرالدین شاه تا انقلاب مشروطیت، دولت مرکزی به طور دائم کسری داشت که در طول زمان بیشتر نیز می‌شد. با گسترش تجارت خارجی، ایران به صادر کننده مواد خام کشاورزی بدل شد. با توسعه کشاورزی تجاری، مالکیت زمین، منبع اصلی انباشت ثروت می‌شد. در این وضعیت غصب وسیع زمین‌های دولت و تیول‌ها را مقامات دولتی و قدرتمندان محلی رواج دادند. علاوه بر آن مالیات جنسی به نقدی تبدیل و به شکل مبالغ کلی خاص (تسعیر) در هر روستا درآمد. ناتوانی دولت در بالا بردن این نرخ‌های خاص به همراه نرخ‌های بالای تورم، سهم زمین داران از مازاد ارضی را به قیمت کاهش عواید دولت افزایش داد (جمالزاده ،124:1384 ).
تشدید بحران مالی دولت و شکست اصلاحات در تشکیلات اداری در رفع این بحران از یک طرف به اجرای منظم فروش پست‌های اداری و عناوین، واگذاری امور به افراد حقیقی و از طرف دیگر به اعطای امتیازات به خارجی‌ها منجر شد. تا آخرین دهه قرن نوزدهم در عمل همه اداره‌های دولتی به انحصار افراد خاص درآمد، یعنی اشخاصی که هدف اصلی آنها کم کردن هزینه اولیه و افزودن بر منافعشان با سرعت بیشتر بود.
در دوره قاجار دولت ایران دولتی حداقل بود که دستگاه دیوانی محدودی داشت و اصلی‌ترین فعالیت آن محدود به حفظ امنیت داخلی و حراست از مرزهای کشور بود. در تأیید این نکته باید گفت که لرد کرزن نمونه‌ای از بودجه سنتی دولت را برای سال1267ه.ش آورده است. تفکیک هزینه‌های بودجه دولت بیانگر آن است که چهار پنجم مخارج دولت در آن زمان به هزینه‌های نظامی، مخارج دربار و رشوه‌دهی قانونی به مقامات بلند‌ مرتبه و نجبای کشور اختصاص داشت (خلعتبری، 4:1368). از دست رفتن سرزمین‌های ایران و ناامنی در درون مرزهای ملی در این دوره بیانگر این واقعیت است که دولت سنتی قاجار حتی از ایفای وظیفه دولت حداقل در آن دوره، باز مانده بود تا چه رسد به ایفای نقش مثبت در زمینه توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور.
3-2 اقتصاد سیاسی دوره تاریخی انقلاب مشروطیت تا سال 1320
3-2-1 تحولات اقتصادی و اجتماعی در دوران انقلاب مشروطیت
در نیمه دوم قرن نوزدهم به دلیل توسعه تجارت خارجی دو تحول عمده در اقتصاد ایران رخ داد: یکی پیدایش نظام بزرگ مالکی در بخش کشاورزی ایران بود و دیگری ورشکستگی صنایع دستی سنتی ایران بر اثر رقابت مصنوعات صنعتی وارداتی به ویژه منسوجات. کشت محصولات نقدی برای صادرات به قیمت کاهش کشت محصولات معیشتی، سبب بروز کمبود محصولات غذایی و قحطی در کشور می‌شد. مهاجرت روستاییان به چند مرکز شهری بر خیل بیکاران شهری افزوده بود(اشرف، 1359: فصل چهارم).
تحولات اقتصاد ایران طی سده نوزده، به صورت آشکار نیاز به وظایف جدیدی را در سطح ملی نشان داد که دولت سنتی با نهادهای نیمه قبیله ای – نیمه دیوان سالاری نمی‌توانست آن را عملی کند. شکست و ناکامی دولت قاجار در نوسازی دستگاه دولتی به فروپاشی سریع دولت سنتی انجامید. دولت با شکست در عملی کردن کارکردهای سنتی، خود سرچشمه اصلی بی‌نظمی و ناامنی شده بود. درباره نیازهای عمومی در حال ظهور، دولت حتی قادر به تهیه نیازهای زیر بنایی اقتصادی نیز نبود تا چه رسد به آرام کردن ابعاد آشکار بحران اقتصادی شدید در حال ظهور. انقلاب مشروطیت (1288-1285) بر ضد این زمینه‌های کلی اقتصادی- اجتماعی و سیاسی شکل گرفت، اما نجات از بحران اقتصادی غالب که دارای علت‌های ساختاری و ریشه دار بود به دولتی نیاز داشت که کارکردهایش بیش از مفهومی باشد که قانون اساسی نیمه لیبرالی سال 1285 مشروطیت و اصلاحات بعدی آن در سال 1286 از دولت انتظار داشت.
اهداف انقلاب مشروطیت عبارت بود از: کوتاه کردن دست کشورهای استعماری از ایران و ایجاد حکومتی مبتنی بر قانون. افزایش نفوذ و اعتبار طبقه تاجر در ربع آخر سده نوزدهم و پیوندهای عمیق آن با روحانیت و مراجع تقلید در شکل‌گیری اهداف این انقلاب و سازماندهی مردم برای مقابله با دستگاه استبداد قاجار بی‌تردید عاملی تعیین کننده بوده است. انقلاب مشروطیت پدیده‌ای کاملا شهری بود و توده‌های منزوی جمعیت روستایی در آن نقشی نداشتند. بازرگانان توانستند سلطه خود را در مجلس اول اعمال کنند. این قضیه در اولین لایحه اقتصادی عمده مجلس یعنی تاسیس بانک ملی با سهام‌داری بازرگانان بزرگ منعکس شده است.
تلاش دو دوره اول مجلس شورای ملی – پس از انقلاب مشروطیت – برای بازسازی دستگاه دولتی متمرکز و یکپارچه، که قدرت متمرکز انقلابی را عمدتاً در مجلس نهادینه کند، به جایی نرسید. مجلس اول بدست محمد علی شاه به توپ بسته شد و مجلس دوم با دخالت روسیه که بخش‌های شمالی کشور را اشغال کرده بود به ناگزیر از اصلاحات خود دست برداشت و در سال 1290 تعطیل شد. دولت با موافقت کامل این مجلس، یازده افسرسوئدی را برای تشکیل ژاندارمری و شانزده کارشناس مالی آمریکایی را به ریاست مورگان شوستر برای سازماندهی امور مالی استخدام کرد، اما انتظارات بزرگی که برای اصلاح ارتش و دستگاه مالی به وجود آمده بود به زودی به دلیل شدت درگیری‌های داخلی و فشارهای خارجی از بین رفت (آبراهامیان، 129:1377 – 128 ).
چه در دوره قبل از انقلاب مشروطه و چه بعد از آن، دولت ایران برای سامان‌دهی به وضع مالی وخیم خود به استخدام مستشاران خارجی مبادرت ورزید. در سال 1279 اداره گمرکات ایران به کارشناسان خارجی سپرده شد و در سال 1282 مسیو نوز بلژیکی که رئیس کل گمرک ایران بود، مدت کوتاهی امور مالی دولت را نیز اداره می‌کرد. در سال 1286 مسیو بیزو فرانسوی به سمت مشاور امور مالی دولت منصوب شد و برای دو سال در این سمت خدمت کرد، ولی در این مدت، نه دارای قدرت قانونی بود و نه از کار او نتیجه مثبتی عاید شد (میلیسپو، 35:1356).
به دنبال انقلاب مشروطیت اولین قانون بودجه کشور با کمک مورگان شوستر برای سال مالی 1290تهیه شد. در بودجه مزبور بر خلا ف بودجه‌های قبل از مشروطیت، هزینه‌های وزارتخانه‌ها به تفکیک درج شده بود. مخارج مجلس، وزارت دربار، مالیه، عدلیه، وزارت خارجه، وزارت معارف، اوقاف و امور عمومی، وزارت داخله، وزارت جنگ، وزارت پست و تلگراف و وزارت فلاحت، صناعت و تجارت در این بودجه درج شده بود. این بودجه بیانگر آن است که دستگاه دیوانی جدید در اواخر دوره قاجار به صورت ظاهری در حال شکل‌گیری بود و دولت حوزه وظایف خود را در امور زیربنایی، آموزش و پرورش و امور تولیدی باز شناخته بود، اما درگیری‌های سیاسی بعد از انقلاب مشروطه تلاش در راه تنظیم بودجه به شیوه جدید را عقیم گذاشت (خلعتبری، 4:1368 -3). جنگ اول جهانی نیز بر وخامت اوضاع اقتصادی و سیاسی کشور تاثیر گذاشت و اصلاح امور کشور را با وقفه روبرو ساخت.
بعد از جنگ جهانی اول، آرمیتاژ اسمیت انگلیسی مشاور مالی دولت ایران شد (میلیسپو، 36:1356). در قانون اساسی مشروطیت، تنظیم امور مالی، تهیه و اجرای بودجه، عقد مالیات‌های جدید، معافیت‌های مالیاتی، فروش یا انتقال املاک و منابع ملی، واگذاری امتیاز برای امور تجاری، صنعتی و کشاورزی، عقد قراردادهای وام، ساختمان، راه‌آهن و جاده موکول به تصویب مجلس شده بود.
در قانون اساسی مشروطیت همچنین تصریح شده بود که بودجه هر وزارتخانه باید تا 15 روز قبل از سال مالی تنظیم شده باشد و به خصوص مخارج دربار و هزینه قوای نظامی باید هر ساله به تصویب مجلس برسد.
در قانون اساسی قید شده بود که هیچ حواله‌ای با نام خزانه‌داری کل برای پرداخت مقرری و یا انعام قابل اجرا نخواهد بود و برای رسیدگی به اجرای قانون و رسیدگی به حساب‌های دولتی باید دیوان محاسبات تشکیل شود . در سال 1294 ه.ش قانون تشکیلات مالیه کل مملکت ایران به تصویب مجلس رسید. بنابراین قانون وزارت مالیه شامل دایره وزارتی و 8 اداره کل و کمیسیون بود. به موجب این قانون از وظایف مهم ادارات محاسبات کل مالیه، تمرکز و نگاهداری تمامی محاسبات اعم از عایدات و مخارج، تهیه و تنظیم بودجه کل سالیانه برای تقدیم به مجلس و تهیه لایحه تفریغ بودجه برای تقدیم به مجلس بود (یکتایی، 167:1352 ).
قانون محاسبات عمومی که در سال 1289 ه .ش (1911 – 1910 میلادی ) از تصویب مجلس گذشت به صورت مشروح ترتیب تنظیم بودجه و پرداخت‌ها، وضعیت و مراحل محاسبات دولتی و کنترل اموال دولت را توصیف کرده بود، ولی این قانون به دلیل ضعف دولت به اجرا در نیامد.
در مدت دوازده سالی که از