تصویب قانون محاسبات عمومی گذشت، هیچ بودجه‌ای برای کشور تهیه نشد و بودجه مالی وزارتخانه‌ها در سال مالی 1301 نیز به علت بالا بودن هزینه‌ها به تصویب مجلس نرسیده بود (میلیسپو، 81:1356). به گفته میلیسپو کسری بودجه دولت در این سال در حدود 20 درصد درآمد بودجه بوده است. حقوق کارمندان دولت چندین ماه به تأخیر افتاده بود که نتیجه آن کم شدن درآمد دولت به علت رکود خدمات کارمندان وزارت مالیه و عدم فعالیت مأمورین وصول مالیات بود(میلیسپو،1356 :78).
3-2-2 ظهور اولین دولت نوین در ایران و اصلاحات اقتصادی رضاشاه
در بین دو جنگ جهانی و به دنبال انقراض سلسله قاجار اولین دولت نوین در ایران تشکیل شد. تمرکز قدرت سیاسی در دولت مرکزی، ایجاد ارتش منظم، برپایی دستگاه دیوانی گسترده، محول کردن وظیفه قضاوت و آموزش به دستگاه دولتی، همگی از نشانه ها و پیامدهای شکل‌گیری دولت نوین در ایران است. دولت سید ضیاء‌الدین طباطبایی که به دنبال کودتا و با پشتیبانی دولت انگلیس بر سر کار آمده بود بعد از مدت کوتاهی جای خود را به دولت جدید با رئیس الوزرایی رضاخان داد.
کودتای رضاخان در سوم اسفند 1299 ه.ش برای ایجاد دستگاه دولتی متمرکز و پایان دادن به دوره‌ای از هرج ومرج و تعدد مراکز قدرت سیاسی در کشور بود. ترس از توسعه کمونیسم روسی در زمان از هم گسیختگی نظم و قانون در کشور، به برقراری ائتلافی سست میان نیروهای مسلط در مجلس چهارم (روحانیون، ملاکان و تجار ) به حمایت از یک دولت قوی در ایران کمک کرد(آبراهامیان ،1377:فصل سوم ).
بعد از کودتا دولت مرکزی اقدام‌های متعددی برای توسعه دستگاه اجرایی مرکزی انجام داد. محور این اصلاحات یک ارتش ملی یکدست و متمرکز بود که بتواند به راهزنی گسترده و استقلال سیاسی حاکمان محلی و سران عشایر پایان دهد. در زمان سلطنت رضاشاه (1320-1304) شمار نیروهای مسلح از 40000نفر به 127000نفر رسید و بودجه دفاعی سالیانه بیش از پنج برابر شد(آبراهامیان،1377 :169).
همچنین رضا شاه این نظام جدید را با بروکراسی نوین دولتی تقویت کرد. او به تدریج تجمع گاه به‌گاه مستوفیان سنتی، میرزاهای موروثی و وزرای بدون ادارات ایالتی را به حکومتی با حدود 90000 نفر کارمند تمام وقت مستقر در ده وزارتخانه داخله، امور خارجه، عدلیه، مالیه (دارایی)، معارف(فرهنگ)، تجارت و بازرگانی، پست و تلگراف، اداره فلاحت (کل کشاورزی) و راه و صناعت (پیشه و هنر ) و جنگ تبدیل کرد. در این دوره تقسیمات کشوری قدیمی منسوخ شد و به جای آن یازده استان، چهل و نه شهرستان و تعداد زیادی بخش و دهستان به وجود آمد و برای نخستبن بار در دوران جدید، دولت به شهرهای استانی و حتی برخی از روستاهای بزرگ دسترسی یافت(آبراهامیان،1377 :170).
در نیمه دوم دهه 1300، با کمک مشاوران خارجی، امور مالی دولت دوباره سازمان‌دهی شد و اقدام‌های مؤثری برای قانونمندی خدمات اداری با برقراری استاندارد‌های آموزشی، ارائه وضعیت زندگی و فراهم آوردن جدولی از مقررات رده و ردیف برای ارتقای شغلی با حقوق‌های ثابت انجام شد. همین معیار دیوان‌سالاری برای مشاغل قضایی و آموزشی نیز به کار گرفته شد.
در این دوره بود که برای اولین بار قانون مدنی، قانون تجارت، قانون مجازات عمومی، قانون ثبت اسناد و املاک به تصویب رسید و عرفی کردن دستگاه قضایی انجام گرفت. عرفی کردن آموزش و نوسازی نهادهای آموزشی که از دو دهه آخر سده نوزده میلادی در ایران و در دوره قاجار شروع شده بود، در این دوره با شدت و وسعت بی‌سابقه تحقق یافت. عقلانی کردن دستگاه اجرایی دولت با تفکیک کارکردی و ساختاری دستگاه دولت که همراه با ایجاد وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های تخصصی بود، به دولت امکان داد تا در فعالیت‌های اقتصادی نقش فعال‌تری ایفا کند.
در سال 1304 بانک سپه تاسیس شد. در سال 1307 بانک ملی تاسیس گردید دو سال بعد حق انحصاری انتشار اسکناس را از بانک شاهی را خریداری کرد. تعداد بانک‌های کشور که در سال 1300 دو واحد بود، در سال 1317 به 8 واحد رسیده بود. شعب و نمایندگی این واحدها از 21 واحد به 107 واحد افزایش یافت( مرکز آمار ایران، 62:1353).
دیوان‌سالاری کردن دستگاه دولت، تفکیک نهادی دولت از اقتصاد وابسته به زمین قرون وسطایی بود. به گفته مسعود کارشناس، این امر پیش شرط استقلال نسبی دولت از طبقات مسلط اقتصادی بود( کارشناس، 108:1382). نبود ساختارهای طبقاتی محکم ومنافع طبقاتی که در سطح ملی به هم پیوسته باشد، درجه بالایی از استقلال را برای دولت ایجاد می‌کرد. به همین دلیل رضاشاه توانست با اتکا به قدرت ارتش، بوروکراسی و دربار به تدریج از حامیان اولیه خود فاصله بگیرد و با کمک همین نیروها، ترکیب مجالس مختلف را – از مجلس ششم تا سیزدهم – تعیین کند. در این دوره نقش اصناف و روحانیون در زندگی اجتماعی و سیاسی کاهش یافت. دولت با سرکوب عشایر، تلاش فراوانی برای انضمام آنها به اقتصاد ملی انجام داد. ملت‌سازی از طریق ضدیت با اقوام مختلف ایرانی و تلاش دولت برای ملتی واحد با زبان و فرهنگی واحد از یک امپراطوری چند قومیتی با شدت فراوان ادامه یافت (آبراهامیان، 177:1377).
3-2-3 اصلاحات مالی و برنامه‌ریزی در دوره 1320-1300
در سال 1300 در زمان ریاست الوزرایی مشیرالدوله طرحی برای سیاست مالی مملکت پیشنهاد شد که شامل ترتیب استخدام مستشاران آمریکایی برای وزارت مالیه و فواید عامه و بلدیه تهران، اعطای امتیاز استخراج نفت ایالات شمالی ایران به کمپانی‌های نفتی آمریکایی، جلب سرمایه‌های آمریکایی و اخذ وام از آمریکا بود. با تصویب این طرح در مجلس شورا در سال 1301 و به موجب قانون مذکور، دکتر میلیسپو با سمت ریاست کل مالیه ایران برای مدت پنج سال به استخدام دولت ایران درآمد.
میلیسپو با حمایت رضاخان، تحولات زیر را در مالیه کشور بوجود آورد:
– درآمد دولت افزایش یافته بود و با کنترل مخارج، میزان صرفه جویی نیز افزایش یافته بود.
– عواید دولت به تدریج صرف اموری می‌شد که باعث توسعه اقتصادی و رفاه جامعه می‌گردید.
– کسری بودجه دائمی و اجتناب ناپذیر و عادت استقراض از میان رفته بود.
– اعتبار دولت افزایش یافته بود.
مجلس پنجم مشروطه در دوره نخست وزیری رضاخان برای هماهنگی در تنظیم برنامه‌های اقتصادی و عمرانی مملکت، کمیسیونی با عضویت 7 نفر از وکلا به ریاست حسن تقی زاده به نام ” کمیسیون اقتصادیات” تشکیل داد که اولین کار آن تنظیم برنامه بلندمدت برای امور راه‌سازی و پیشنهاد مالیات‌های جدید برای انجام این برنامه‌ها بود. دولت وقت این اقدام مجلس را تأیید کرد، در این کمیسیون میلیسپو همراه وزیر مالیه شرکت می‌کردند ( میلیسپو، 1356: 209).
بعد از میلیسپو در زمان وزارت مالیه تقی‌زاده و علی اکبر داور تشکیلات وزارت مالیه تغییر کرد و قوانین جدید مالیاتی به تصویب رسید. در سال 1309 قانون مالیات بر شرکت‌ها و تجارت به تصویب رسید و این قانون، نخستین قانون اخذ مالیات از درآمدها بود. در سال 1315 قانون تعرفه گمرکی تصویب شد، این قانون برای حمایت از صنایع داخلی اهمیت بسیار داشت (یکتایی؛ 1352: 186).
هیئت وزیران در جلسه یازدهم فروردین ماه 1316 بر حسب پیشنهاد شماره 595 اداره کل تجارت، اساسنامه شورای اقتصاد را تصویب کرد. طرح و تصویب این پیشنهاد بیانگر آگاهی هیئت وزیران از بی‌نظمی و تداخل وظایف دستگاه‌ها در اقدام‌های عمرانی بود. به گفته ابتهاج وظایف شورای اقتصادی به قرار زیر بوده است:
– مطالعه تمام طرح‌های اقتصادی که وزارتخانه‌ها و ادارات مربوطه آن را تهیه می‌کنند.
– اظهار نظر در تمام لوایح قانونی و نظام نامه‌های مربوط به امور اقتصادی کشور.
– طرح نقشه‌های اقتصادی و ارائه روش اجرای آنها.
ابتهاج به ریاست دبیرخانه شورا برگزیده شد و پس از دهمین جلسه شورای اقتصادی که در اول تیرماه سال 1316 در حضور رضاشاه برگزار شد، شورا تصمیم گرفت برای تهیه نقشه اقتصادی تلاش بیشتری انجام دهد (یکتایی،1352: 303-302). اما این تدابیر با مخالفت وزیر مالیه مواجه شد. با توجه به خلق و خوی شخصی رضاشاه و عدم اعتقاد او به برنامه‌ریزی و مخالفت وزیر مالیه، فکر تهیه برنامه برای کارهای کشور از بین رفت و شورای اقتصاد هم دیگر تشکیل نشد.
3-3 تحول برنامه‌ریزی در دوره 1334-1320و تدوین و اجرای برنامه هفت ساله اول
حضور متفقین در ایران و تبعید رضاشاه، خلأ قدرتی درکشور به وجود آورد و در این فضای جدید، احزاب و گروه‌های متعددی شکل گرفتند و با استفاده از ضعف دولت به فعالیت پرداختند. جنگ سبب اختلال در تجارت خارجی کشور شد و انباشت سرمایه در کشور مختل گردید.
در 23 مرداد ماه سال 1323 پس از شکست آخرین مأموریت میلیسپو در دولت محمد ساعد، دوباره شورای عالی اقتصاد مطابق الگوی سال 1316 برپا شد. در ماده9 اساسنامه شورا، وظیفه اصلی آن “تهیه برنامه اقتصادی” برای مقاصد ذیل عنوان شده بود:
– تثبیت نرخ ها (تثبیت قیمت ها)
– تشویق تولید و افزایش محصولات کشاورزی و صنعتی
– تثبیت ارزش پول کشور، تعدیل نشر اسکناس و برگشت اسکناس به بانک ملی ایران که در آن زمان نقش بانک مرکزی را ایفا می‌کرد.
– مطالعات کامل در کشاورزی و آبیاری کشور از روی اصول فنی و تهیه نقشه‌های سودمند
– تقویت و تکثیر نفوس و ازدیاد نیروی کار و تربیت اقتصادی افراد
– تأمین حداقل هزینه زندگی و تعمیم بهداشت
– اجرای برنامه‌های بیمه و ایجاد رابطه بین کار و سرمایه
با مرور وظایف محول به شورای عالی اقتصاد مشخص می‌شود که، دخالت گسترده دولت برای ایجاد زیر ساخت‌های فیزیکی، تقویت سرمایه انسانی، تشویق تولید داخلی وتثبیت اقتصادی به عنوان دیدگاه اقتصادی حاکم در آن زمان، پذیرفته شده بود. اما در عمل دولت‌های آن زمان به دلیل بی‌ثباتی سیاسی در کشور و دخالت بیگانگان، نتوانستند گام‌های مؤثری برای تحقق آرزوهای فوق بردارند.
قانون برنامه هفت ساله عمرانی اول در 26 بهمن 1327 یعنی در زمان کابینه محمد ساعد به تصویب مجلس رسید. تاریخ شروع برنامه اول مهرماه 1327 و تاریخ پایان آن، آخر شهریور 1334 پیش بینی شده بود. این برنامه مشتمل بر مجموعه‌ای از طرح‌ها بود و هدف رشد اقتصادی در آن تعیین نشده بود.
در ماده (1) قانون برنامه عمرانی اول به اهداف آن اشاره شده است. این اهداف را می‌توان به شرح زیر طبقه‌بندی کرد:
– توسعه صادرات،
– تهیه مایحتاج مردم در داخل کشور،
– ترقی کشاورزی و صنایع،
– اکتشاف و بهره‌برداری از معادن و ثروت‌های زیرزمینی به خصوص نفت،
– اصلاح و تکمیل وسایل ارتباط عمومی
– اصلاح امور بهداشت عمومی
– بالا بردن سطح معلومات و آموزش
اهداف فوق به صورت کیفی ارائه شد و هیچ گونه تلاشی برای کمَی کردن آن انجام نگرفت.
دولت در پنجم مهرماه سال 1327، اداره‌ای با نام اداره کل برنامه به ریاست مشرف نفیسی تأسیس کرد که وظیفه آن تهیه برنامه تفصیلی هفت ساله برای تقدیم به دولت و همچنین فراهم کردن مقدمات اجرای برنامه بود. این اداره بعداً سازمان برنامه نامیده شد( ابتهاج، 1375: 326).
در قانون برنامه عمرانی اول، وظایف سازمان برنامه و ارکان آن تعیین شده بود. به موجب ماده (8) این قانون؛ نظارت و مراقبت در اجرای برنامه به وسیله سازمان مخصوصی که به اسم سازمان برنامه تأسیس می‌شود انجام خواهد گرفت. وظایف این سازمان به موجب همین ماده به شرح زیر تعیین شده بود:
الف : تهیه نقشه‌ها، طرح‌ها، بودجه‌های تفصیلی، آیین‌نامه‌ها و مقررات اجرایی طبق برنامه عملی که قبلاً به تصویب کمیسیون برنامه مجلس رسیده باشد و نظارت در اجرای عملیاتی که جزء برنامه قرار داده شده، از لحاظ فنی و مالی و مراقبت در هماهنگی و همکاری بین دستگاه‌های اجراکننده.
ب: تمرکز وجوهی که تخصیص به برنامه داده شده و پرداخت هزینه‌هایی که از محل بودجه و برنامه انجام می‌گیرد و تنظیم ترازنامه عمل هر سال.
برنامه اول در فضای بسیار متشنچ سیاسی ایران تهیه، تصویب و اجرا شد. درباره بی‌ثباتی سیاسی کشور باید گفت، از شهریور 1324 تا بهمن 1327، دوره‌ای که تفکر برنامه‌ریزی در کشور بعد از جنگ جهانی دوم مجدداً مطرح و به تصویب قانون برنامه اول منجر شد، شش کابینه بر
