، فرآيند تخصيص منابع محدود به نيازهاي نامحدود، مي دانند . مجموع كوشش‌هائي كه صرف تدوين و تخصيص منابع مي شود به منظور”حداكثر استفاده“ از منابعي است كه معمولاً در حد كفايت نمي‌نمايند و به اصطلاح اقتصادي، كمياب هستند. بنابراين در راه رسيدن به اهداف مطلوب، ضرورت دارد به نحوي از هر يك از منابع محدود استفاده گردد كه در تبديل كل منابع به پول بتوان گفت كه با حداقل هزينه, حداكثر استفاده به عمل آمده است.
تضاد و برخورد اين دو واقعيت يعني نامحدود بودن نيازها و محدود بودن منابع, انسان متفكر و انديشمند را به چنين نتيجهگيري مي رساند كه از منابع محدود بايد براي رفع نيازهاي نامحدود آنچنان ياري گرفت كه حد متناسب، رضايت به دست آيد، و اين نخستين تصور بودجه است و ضرورت بودجهنویسی نیز از همین مسئله ناشی می شود (آيت اللهي, 1374).
2-6- اهميت بودجه:
بودجهبندي اهداف و كاربردهاي مختلفي در تنظيم, تصويب, اجرا و كنترل سياستهاي سازمانها دارد. در مرحله اول, بودجه بر مبنای چارچوب سياستهاي سازمان تنظیم میگردد و فعاليتهاي مختلف براي رسيدن به اهداف توسعه سازمان پیشبینی میشود و اين فعاليتها بين مجريان تقسیم ميشود. در مرحله تصويب, بودجه وسيله كنترل قانوني است. در مرحله اجرا, بودجهبندي راهنماي مديران در اجراي سياستهاي تدوين شده است و در نهايت بودجهبندي مهمترين ابزار كنترل و نظارت بر عملكرد سازمانها محسوب ميشود. بنابراين اهداف و مقاصد بودجهبندي را در سطح كلان(دولت) كه قابل تصميم به سطوح سازماني نيز مي باشد, را مي توان به شرح ذيل بيان كرد:
الف- بودجه وسيله اي براي تدوين و تنظيم برنامههاي دولت و سازمانها است.
ب- بودجه وسيله تحصيل مجوز قانوني براي فعاليتهاي دولتها و سازمانها است.
ج- بودجه راهنماي اجراي سياستهاي دولتي و سازمانها است.
د- بودجه قوي‌ترين وسيله كنترل قوه مجريه توسط قوه مقننه و وسيله آگاهي و اطمينان مردم از مصرف صحيح و قانوني منابع و وجوه عمومي است (ریاضی، محسن).
2-7- اصول بودجه
نقطه نظرات صاحب نظران پيرامون اصول بودجه با يكديگر تفاوت دارند. ولي اين تفاوت نظر كلي نبوده و در بعضي از اين اصول يك توافق نظر ضمني وجود دارد. همچنين پويايي وظايف و اختيارات سازمانها در طول زمان، اين تفاوتها قابل توجيه ميباشند. معمولاً اطلاق واژه اصل، بدانگونه از قواعد و مقررات صورت ميگيرد كه چه از نظر مكان و چه از نظر زمان غير قابل تغيير باشند. در حاليكه نبايد به دلايل بالا آنچه كه به صورت متعارف اصول بودجه خوانده ميشوند تحت شرايط متفاوت تغيير كرده و يا به راحتي و بدون ايجاد مسألهاي از سوي سازمانی ناديده گرفته شوند. در نتيجه استفاده از كلمه اصل، براي بيان قواعد و ضوابط بودجه شايد چندان مناسب نباشد. به هر حال از آنجا كه استفاده از اين واژه در عمده كتابهاي ماليه متداول است در اينجا نيز ما به تبعيت براي بيان و معرفي قواعد، مقررات و ضوابط مفيد در تهيه و تنظيم بودجه از واژه اصل استفاده ميكنيم (سعيدي، تهيه و تنظيم بودجه و تعاريف آن).
2-7-1- اصل سالانه بودن بودجه
در عمده تعاريف از بودجه اشاره شده است كه بودجه يك پيشگويي است. از انجا كه زمان در پيشگويي يك عامل عمده است، براي بودجه نيز زمان يك اصل محسوب ميشود. اما چه مدت از زمان در بودجه مورد پيشگويي قرار ميگيرد؟ الزاماً مدت زمان بودجه نميتواند اصل باشد. به هر حال به صورت قاعده و عمدتاً بودجه براي يك سال تهيه ميشود كه با توجه به سال قانوني در ايران عرفاً يك سال شمسي است. به اين صورت كه خط مشي‌ها، سياست‌ها، برنامه‌ها، عمليات، درآمدها و هزينه‌ها و بالاخره كليه محتويات بودجه براي يك سال شمسي پيشگويي ميگردد. (سعيدي، تنظيم بودجه و تعاريف آن)
2-7-2- اصل تعادل بودجه
بر اساس اين اصل درصد رشد هزينه‌ها نبايد بيشتر از درصد رشد درآمد باشد شايد بتوان گفت كه اين اصل متأثر از ديدگاه كلاسيكها از دولت است كه از نظر آنها دولت خوب آن است كه حداقل درآمد را داشته و حداقل هزينه را انجام دهد و در امور اقتصادي دخالت نكند. در بسياري از نوشتههاي صاحب‌نظران، بودجه متأثر از اصل تعادل بودجه، اصل ديگري تحت عنوان اصل تقدم درآمدها بر هزينه، مطرح مينمايند. به اين مفهوم كه ابتدا درآمدها بايد مشخص شود و محاسبه گردند، سپس بر اساس پيشگويي درآمد، هزينه را پيشگويي نمايند تا از حد درآمد تجاوز ننموده و تعادل بودجه به هم نخورد ( ابولحسني، 1384).
2-7-3- اصل وحدت بودجه
بر اساس اين اصل تمام برنامه‌ها، فعاليتها و طرحهاي سازمان، همچنين تمام درآمدها و هزينه‌ها و در نتيجه «بودجه» تمام قسمتهای سازمان، بايد در يك جا نوشته شود و براي رسيدگي و تصويب ارائه گردد. طرفداران اين اصل چنين اظهار مينمايند كه اگر اصل وحدت بودجه رعايت نشود و در نتيجه هر قسمت سازمان براي خود بودجه‌اي داشته باشد، تقارن منطقي زماني و مكاني بين عمليات بخشهاي متفاوت سازمان از ميان خواهد رفت و پرهيز و جلوگيري از دوبارهكاريها دشوار ميشود (سعيدي، تهيه و تنظيم بودجه و تعاريف آن).
2-7-4- اصل كامليت يا جامعيت بودجه
در اين اصل به موازات اصل وحدت بودجه، توصيه مي شود تمام درآمدها و هزينه‌هاي سازمان، به هر شكل و صورتي كه هست به شوراي عالي سازمان ارجاع شود. ناخالص بودن بودجه به اين معني است كه بايد ارقام منظور در بودجه بدون آنكه درآمدها از هزينه ها تهاتر گردند در سند بودجه درج گردد. دو قاعده كلي از اصل جامعيت بودجه مستفاد مي شود:
1) درآمدها و هزينه‌ها همديگر را تهاتر نكنند.
2) همه اقلام درآمدها و همه اقلام هزينه‌ها در بودجه عمومي منعكس گردند و هيچ چيز از قلم نيافتد (قديري اصل،1366 ).
2-7-5- اصل شامليت يا تفصيل بودجه
بر اساس اين اصل سازمان بايد بودجه را به صورت مشروح و با جزئيات آن تهيه و تنظيم و به شوراي عالي سازمان پيشنهاد نمايد و نميتواند هيچ بخشي از آن را مجمل در نظر بگيرد. به اين صورت كه بايد بودجه قسمتهای و مختلف سازمان به تفصيل و تفكيك درآمد و هزينه طبقه بندي شده و در قالب برنامه‌ها و طرحها منعكس شوند. در واقع عدم رعايت اصل شامليت يا تفصيل بودجه، امكان تجزيه و تحليل و تشخيص ضرورت اقلام بودجه را منتفي مي نمايد. (سعيدي، تهيه و تنظيم بودجه و تعاريف آن)
طبق اين اصل بودجه نميتواند به عنوان مجموعهاي از اعداد و ارقام خشك و بيروح تلقي شود بلكه ميبايد در قالب گزارشهاي مفصل توجيهي و مستدل مطرح گردد (فرج وند،1383).
2-7-6- اصل تخصيص و عدم تخصيص بودجه
طبق اين اصل تخصيص سازمان موظف است هر اعتباري را صرفاً به همان جاي اختصاص دهد كه در بودجه مصوب شده است، هزينه نمايد. نبايد بودجه تخصيص پيدا كرده براي يك امر را خرج موضوع ديگري نمايد چون در اين صورت نتيجه مورد نظر از اصل شامليت و كامليت بودجه حاصل نخواهد شد. بر اساس اصل تخصيص، تمام ارقام منظور در بودجه بايد به همان وضع و ترتيبي كه در بودجه تعيين و اجازه داده شده است وصول يا مصرف شود. طبق اين اصل هر رقم اعتباري كه براي هزينه‌اي در بودجه پيشگويي شده است تنها براي همان هزينه قابل مصرف است و نبايد آن را براي منظور ديگري خرج كرد (سعيدي، تهيه و تنظيم بودجه و تعاريف آن).
2-7-7- اصل انعطافپذيري
از آنجائيكه بودجه بر اساس يك برآورد و پيشگويي تهيه و تنظيم ميشود و شرايط اقتصادي، سياسي و اجتماعي جامعه يك امر پويا هستند، ممكن است پس از تصويب بودجه بعضي از تغييرات در اوضاع اقتصادي، اجتماعي و يا سياسي، ايجاب نمايد كه محل درآمدها و يا هزينه‌ها تغيير نمايد. به دليل اينكه بودجه يك برآورد و پيشگويي است و اوضاع اقتصادي در حال تحول امكان دارد كه بودجه پيشگويي شده از سوي سازمان درست و دقيق نباشد و در عمل با مشكل بودجه مواجه شود.
با توجه به نكات فوق به نظر ميرسد كه يك انعطاف در بودجه لازم به نظر ميرسد در حاليكه انعطاف در بودجه مخالف اصل تخصيص بودجه عمل مينمايد. ضرورت‌هاي ناشي از پويايي جامعه حتي به طرفداران محكم اصل تخصيص نشان داده است كه بودجه بايد در حدي انعطاف پذير باشد. فرض كنيد كه در بودجه پيشبيني شده است كه براي ايجاد يك درمانگاه تعدادي پزشك، پرستار، و وسايل پزشكي فراهم شود و بودجه به صورت جزء به جزء منظور شده باشد. اگر پزشكهاي مورد نظر به اندازه كافي حاضر به همكاري نبودند، چه بايد كرد؟ آيا مي توان بودجه مربوط به استخدام پزشك را صرف خريد ابزار پزشكي نمود يا به جاي آن پرستار بيشتري استخدام كرد؟
نتيجتاً همان قدر كه تخصيص در بودجه مي تواند يك اصل مهم باشد، انعطاف پذيري نيز به عنوان يك اصل با اهميت تلقي ميشود (سعيدي، تهيه و تنظيم بودجه و تعاريف آن).
2-7-8- اصل تحديدي بودن هزينه ها
اعتبارت مصوب براي هر نوع هزينه تا حد همان اعتبار مصوب قابل خرج است نه بيشتر. منظور از تحديدي بودن هزينه‌ها اين است كه اولاً وقتي اعتباري به مبلغ 100 واحد براي خريد كالايي تصويب ميشود نميتوان 110 واحد هزينه كرد (مگر در حدي كه جابجايي اعتبار به موجب قانون مجاز باشد). ثانياً منظور شدن اعتبار در بودجه يك سازمان، از نظر حقوقي تكليفي براي هزينه كردن آن توسط دستگاه مزبور ايجاد نميكند. به عبارت ديگر، تصويب اعتبارات اجازه خرج است نه تكليف. وجود اعتبار در بودجه كل به خودي خود براي اشخاص اعم از حقيقي و حقوقي ايجاد حق نميكند و استفاده از اعتبارات بايد با رعايت مقررات مربوط خود به عمل آيد (ابراهيمي نژاد، فرج وند،1386).
2-7-9- اصل تخميني بودن درآمدها
درآمدهاي پيشبيني شده در بودجه، به اصطلاح اهل فن جنبه تخميني دارد و اين ابداع بدان معني است كه منظور شدن مبلغي به عنوان درآمد در بودجه كل، مجوزي براي وصول از اشخاص حقيقي و حقوقي نميشود و در هر مورد نياز به مجوز دارد. پيشبيني به هر ميزان مانع وصول درآمدهاي بيشتري از منابع مربوط نيست؛ لكن وصول مبالغ بيشتري خارج از ضوابط تعيين شده در قانون خلاف است. به عبارت ديگر وصول درآمد بيشتر از مبلغ پيشبيني شده در بودجه، به شرط آنكه به موجب قانون وصول شوند، مانعي ندارد. حتي وصول درآمدهايي كه در بودجه منظور نشدهاند طبق مقررات مجاز و به همين ترتيب وصول درآمد به ميزاني كمتر از آنچه پيش بيني شده است نيز بلامانع است (ابراهيمي نژاد، فرج وند،1386).
2-7-10- اصل تنظيم بودجه بر مبناي عمليات
بر مبناي اين اصل، تهيه و تنظيم بودجه بايستي بر مبناي فعاليت و عملكرد سازمان صورت گيرد نه عادات سنواتي چرا كه چنين عاداتي زمينه چانهزني دستگاهها را براي دريافت اعتبارات بيشتر فراهم و اولويتبندي بين برنامه‌ها را با مشكل روبه‌رو ميسازد (بابايي، 1378).
2-7-11- اصل تقدم درآمد بر مخارج
منظور آن است كه قبل از هر گونه اقدامي در امر بودجه‌ريزي، ابتدا بايستي منابع درآمدي و سقف هر يك از آنها به طور دقيق پيشبيني شود و اثرات بر شاخص‌هاي سازمانت مورد بررسي قرار گيرد و سپس در مرحله بعد، حجم عمليات و مخارج مورد نياز برنامه‌ها را معين نمود، ثانياً به لحاظ اينكه در هر بودجه‌اي مخارج تابعي از درآمدهاست، بررسي درآمدها مقدم بر مخارج است (بابايي، 1378).
2-7-12- اصل تفكيك هزينه‌هاي مستمر از غير مستمر
با بكارگيري اين اصل؛ يعني تفكيك هزينه‌هاي مستمر از غير مستمر ميتوان حجم، سهم و تركيب هر يك از عناصر تشكيل دهنده بودجه را در برنامههاي سازمان، معين نمود. هزينه‌هاي مستمر دولت عمدتاً شامل مخارج مصرفي و هزينه‌هاي غير مستمر آن شامل سرمايه‌گذاريهاي مختلف است كه هر كدام از آنها در سطوح سازمان اثر دارند. با تفكيك هزينه‌ها از يكديگر، سازمان ميتواند از بودجه به عنوان ابزاري براي هدايت اقتصاد سازمان استفاده نمايد (بابايي، 1378).
2-8- موارد استفاده از بودجه
2-8-1- بودجه به عنوان ابزار راهبردی(استراتژیک)
بودجهنویسی از زمانی آغاز میشود که محیط سازمانی به یک محیط متلاطم و آشفته مبدل شد و پیچیدگی تصمیم و تغییر و تحولات بنیادی و خود جوش در محیط سازمانی، برنامهریزی راهبردی را در مدیریت پدید آورد . در این دوره بودجهنویسی به عنوان ابزار و عامل راهبردی برای رویارویی با حوادث غیر
