کشور در عرصه بین المللی و استفاده اعضای کنگره از هیجانها و تعصبات مردم در جهت تشدید و افزایش قدرت، قانون اساسی ایالات متحده به گونه‌ای شکل گرفت که نیاز به توازن و نظارت اجتناب‌ناپذیر گردد.
فرماندهی جنگ در راستای تأمین اهداف در سیاست خارجی به رییس قوه مجریه واگذار گردید،در عین اینکه اعلان و تأمین بودجه آن به کنگره واگذار گردید.مدل فیلادلفیا با در اختیار قرار دادن هدایت نیروی نظامی در اختیار کاخ سفید و با قرار دادن مسئولیت تأمین بودجه تمامی نهادهای مرتبط با سیاست خارجی و هزینه‌های نظامی در دستان کنگره، تمرکز قدرت تصمیم گیری در سیاست خارجی را در یک نهاد خاص از نظر قانونی غیر ممکن ساخته است. اگر در سیاست خارجی آمریکا شاهد تمرکز قدرت باشیم به احتمال زیاد بدین خاطر است که یکی از دو قوه به لحاظ دلایل تاریخی و یا الزامات داخلی و خارجی برای نمایش قاطعیت و یا دادن سرعت عمل در برخورد با محیط بین المملی بدون از دست دادن جایگاه قانونی خود،در فرایند تصمیم‌گیری تساهل و تسامح را در پیش گرفته است.
مدل انگلیسی قرن هجدهم میلادی هدایت سیاست خارجی، قدرت هدایت نیروها و در عین حال قدرت اعلان جنگ را در اختیار رییس قوه مجریه قرار می‌داد،در حالی که این تفکیک در مدل آمریکایی در نظر گرفته شده است.اما آنچه مدل آمریکایی را تنش‌زا ساخته، این واقعیت است که در نظر برخی قدرت تهاجمی به کنگره و قدرت دفاعی به رییس‌جمهور اعطا شده است، هرچند که عده‌ای هم بر این اعتقاد هستند که هردو قدرت بدون هیچ گونه شک و شبهه‌ای در حیطه قدرت رییس قوه مجریه است.بنظر می‌رسد حمله آمریکا به عراق، پاناما،گرانادا، ویتنام و دخالت نظامی این کشور در جنگ کره، اعتبار وسیع‌تری را در شکل اجرایی آن به نظریه دوم اعطا کرده است98.
پیرامون این موضوع مهم و کلیدی که قانون اساسی ایالات متحده قدرت برتر در عرصه تصمیم گیری سیاست خارجی را به قوه مجریه واگذار کرده یا قوه مقننه چند نوع دیدگاه مطرح می شود.این بدان معنا است که به باور گروهی از کارشناسان در حیطه سیاست خارجی، مفاد قانون اساسی آمریکا «کنگره را منبع غایی و انحصاری بالاترین قدرت در حیطه روابط خارجی ساخته است یعنی اقتدار در آغاز جنگ».کسانی که پذیرای این نگرش شدند، معتقدند که این همان برداشت اولیه است که تدوینگران قانون اساسی در نظر داشتند99.در این چارچوب،«کنگره تقریبا اقتدار کامل بر آغاز جنگ دارد».
این گروه حتی تا آنجا پیش می‌روند که نقشی اساسی در اعمال سیاست خارجی را از رییس جمهوری دریغ می‌کنند و می‌گویند که«هیچ گونه سندی وجود ندارد که نشان دهد تدوینگران قانون اساسی درصدد بودند که به رییس‌جمهور هیچ گونه اقتدار مستقلی برای فرستادن نیروهای مسلح به جبهه اعطا کنند.البته تنها در زمینه مقابله با حمله ناگهانی او از این اختیار برخوردار است».
این نگاه که«متن قانون اساسی به طور قاطع متوجه کنگره است»، تأکید بر اهمیت کنگره دارد.چنین دیدگاهی تئوری«امپراتوری کنگره» را بسط می‌دهد که مبتنی بر این تفکر است که به لحاظ اینکه کنگره به مردم نزدیکتر است،از دیدگاه بنیان گذاران آمریکا، باید از مسئولیتهای وسیع‌تری برخوردار گردد.بدین‌منظور بود که برای حفظ حقوق مردم، بهترین عملکرد در حیطه سیاست خارجی، یعنی سوق دادن ایالات متحده به دامان جنگ در اختیار قوه مقننه قرار گرفت.
اما در مقابل نظریه پردازانی که موسوم به«آشتی‌ناپذیر» هستند، این تلقی کنگره محور از متن قانون اساسی و آنچه موسوم به نیت اولیه است را به شدت رد می‌کنند و بر این باور هستند که چنین منطقی تنها منجر به حیات یافتن «ریاست‌جمهوری در غل و زنجیر» می‌شود و این در عصری که ایالات متحده آمریکا رهبری جهان غرب را بر عهده دارد، به دور از فهم معاملات و معضلات بین المللی است.در این دیدگاه از ماهیت قانون اساسی در رابطه با تعیین نهادهای تاثیر گذار در روند سیاست خارجی آمریکا، چنین استنباط می شود که اصل حیات‌دهنده، همان طور که مدیسون در «فدرالیست شماره 15» گفت، این نکته است که بزرگترین دفاع در برابر تمرکز تدریجی چنین قدرتی در یک ارگان این است که در اختیار کسانی که هر نهاد را مدیریت می‌کنند، ابزارهای ضروری قانونی و انگیزه داده شود تا در برابر تجاوز دیگران مقاومت کنند.».
از دیدگاه آشتی ناپذیران توانایی در هدایت سیاستهای نظامی در خارج از مرزهای آمریکا این ابزار قانونی و ضروری و الزامی است که رییس‌جمهور با توسل به آن می‌تواند این فرصت را از اعضای کنگره، چه در سنا و یا مجلس نمایندگان، برای تمرکز قدرت در قوه مقننه دریغ نماید.نمایندگان حاضر در کنوانسیون هر چند که اعتقاد داشتند که حکومت باید از مردم و برای مردم باشد، اما به خوبی آگاه بودند که انسانها اسیر احساسات هستند و این خود فرصت را در اختیار ساختار حکومت قرار می‌دهد که با تکیه بر این احساسات به تمرکز قدرت و یا سوء استفاده از آن بپردازند.در راستای ایجاد و تداوم حاکمیت مردم، الزام پاسخگویی حکومت به مردم و از همه مهمتر کنترل حکومت، نیاز به یک‌سری اقدام احتیاطی جانبی است.
آشتی‌ناپذیران همیشه این منطق را مطرح کرده اند که بنیانگذاران ایالات متحده آمریکا با نوع نگاه خاص خود به انسان، اعتقاد داشتند که قوه مقننه تا چه اندازه به لحاظ تعدد اعضا، نسبت به گرایش برای توسل به پست‌ترین ویژگیهای انسانی آسیب‌پذیر است.به همین دلیل، آنان بهترین تضمین و امنیت را برای بقاء دموکراسی مورد نظر خود نه تکیه بر مردم عادی، بلکه اتکا بر مجموعه‌ای از چارچوبهای کمکی و جانبی دانستند زیر اکه در این صورت هرقوه مجبور به تعقیب و تحقق منافع و مسئولیتهای خود است.
پس در واقع، تفکیک قوا و توازن و نظارت به این منظور ابداع گردیدند تا کنترلی بر قوه مقننه اعمال شود که به لحاظ طبیعت کار خود و کثرت انتخابات بیشتر از قوه مجریه در معرض سوء استفاده از قدرت است. آشتی‌ناپذیران بر این باور هستند که کنگره به عنوان یک کلیت بر خلاف نیت پدران بنیانگذار آمریکا درصدد ایفای نقش قاطع در تدوین کلی سیاست خارجی است که این به مفهوم تجاوز به حوزه اختیارات رییس‌جمهور است.این همان چیزی است که طراحان قانون اساسی از آن هراس داشتند و به لحاظ آن به تفکیک قوا و از همه مهمتر و اساسی‌تر به ساختار نظام نظارت و توازن در نهادسازی آمریکا متوسل شدند.
در این تصور، مدل تصمیم‌گیری در سیاست خارجی بر اساس تقسیم کار است که در آن رییس‌جمهور از نقش قاطع برخوردار است، هرچند که کنگره هم دارای نقشی است.نقش هردو قوه تأیید می‌گردد100، اما نقشها متفاوت و مختلف هستند.هر کدام بایستی نقشی را ایفا کند که از نظر طراحان قانون اساسی به لحاظ تواناییها ساختاری و قانونی مجهز به انجام آن هستند.چنین رابطه‌ای مبتنی بر حاصل جمع جبری صفر نیست، بلکه بیانگر این است که هردو قوه «مشترکا تعیین‌کننده» می‌باشند.
هر چند که رییس‌جمهورازموقعی متمایزتری برخوردار است.آشتی ناپذیران کاملا باور دارند که رییس‌جمهور ایالات متحده دارای یک «برتری ذاتی در مقایسه با قوه مقننه است».البته منظور آنها در این‌باره بیشتر ناظر به برخورداری رییس جمهور آمریکا ازحق وتو است.هرچند که این مزیت رییس جمهور را باید مشروط تلقی کرد.اگر دو سوم اعضای کنگره این اقدام رییس قوه مجریه را مطلوب نیابند، قادر بر این خواهند بود که وتو را ملغی سازند و خواست کنگره را قانون آمریکا نمایند.
البته باید به این نکته توجه نمودکه که مشکل بتوان در یک ساختار حکومتی نظیر کنگره آمریکا که از 535 عضو دارای حق رأی با منافع متضاد و با تعلقات شدید حزبی تشکیل یافته است، به آنچنان اجماعی دست یافت که سوق‌دهنده آنها به سوی یک سیاست مشترک در مقابل رییس‌جمهور باشد.آشتی ناپذیران چنین تحلیل می کنند که با توجه به ماهیت تصمیم‌گیری در ساختار قوه مقننه بود که تعداد زیادی از مسئولان حکومتی طرفدار حکومت مرکزی در تفسیر اختیارات مندرج در قانون اساسی در راستای تقویت ساختار قوه مجریه بر این باور بودند که بده و بستان با کشورهای خارجی اصولا مربوط به قوه اجرایی است و استثناها باید با دقت فراوان و وسواس تصویر گردند.
آنان شاهد ادعای خود را چنین مطرح می کنند که رؤسای جمهور آمریکا بیشتر از 200 سال است که از نیروی نظامی در عملیات خارجی استفاده کرده‌اند که به استثنای پنج بار ضرورتی بر داشتن مجوز از کنگره احساس نشده است.درنگاهی به قانون اساسی آمریکا پی می بریم که به لحاظ تعداد محدود مواد مندرج درآن که از 7 مورد تجاوز نمی‌کند، بسیار ساده است. اما به لحاظ ماهیت به شدت متأثر از چگونگی نگاه اعضای سه قوه به اختیارات و مسئولیتهای خود است.
این بدان معنا است که قانون اساسی ایالات متحده از خصلتی به شدت اندام‌وار برخوردار است که این سبب تنش‌زایی آن گردیده است.توجه به این ملاحظات است که قدرتهای مربوط به مدیریت، طراحی، برنامه‌ریزی و اداره سیاست خارجی به شکلی بین دو قوه مقننه و مجریه تقسیم گردید که آنان برای ایفای نقشهای خود ملزم هستند که به یکدیگر تکیه کنند.چگونگی تقسیم اختیارات و وظایف به نحوی است که هیچ یک از دو قوه به جهت مکانیسم های قانونی و ساختاری از این امکان برخوردار نیست که به تنها نهاد تاثیرگذار در صحنه سیاست خارجی آمریکا تبدیل شود.کشمکش و بحران به لحاظ چگونگی تفویض قدرتها در مقوله سیاست خارجی به طور طبیعی با قانون اساسی سرشته شده است.
تدوینگران قانون اساسی با عملکرد خود، از روی قصد شرایطی را بنیان گذاشتند که در واقع «دعوتی به کشمکش» است.اعلان شروع و پایان جنگ را در اختیار کنگره قرار دادند، در حالی که مدیریت نیروهای نظامی را در اردوگاهها به قوه مجریه واگذار کردند.
مسئولیت تأمین بودجه برای فعالیتهای نظامی را به کنگره واگذار کردند و در عین حال فرماندهی کل قوا را به ریاست‌جمهور اعطا کردند. انتصاب رؤسای نیروهای نظامی و رییس ستاد ارتش به ساکن کاخ سفید داده شد، هرچند که تأیید سنای آمریکا الزامی گردید. تعیین سفرا و امضای قرادادهای خارجی از وظایف عمده رییس‌جمهور در قلمرو سیاست خارجی تلقی می‌گردد، هرچند که بر اساس قانون اساسی نیاز به موافقت سناتورها دارد.
2.1)نقش کنگره:
نقش کنگره در نظام سیاسی آمریکا قانون اساسی ایالات متحده آمریکا با تشریح و توصیف عملکرد و قدرت نهاد قانونگذاری آغاز می‌شود که با استناد به همین می‌توان به اهمیت و نقش این نهاد در بین تدوینکنندگان قانون اساسی آمریکا پی برد.
بخش هشتم از اصل اول قانون اساسی ایالات متحده، طی 18 بند به تشریح وظایف کنگره میپردازد. بر این اساس، مهم‌ترین وظایف کنگره آمریکا را می‌توان به شرح ذیل بیان نمود:
*وضع قوانین– که مهم‌ترین مسئولیت کنگره است و درعین‌حال وظیفه انحصاری نیز به شمار می‌آید.
*تصویب بودجه دولت؛ اعلام جنگ؛ تصویب پیمان‌های خارجی؛ تأیید مقامات دولتی؛ تأیید قضات دیوان عالی فدرال ایالات متحده آمریکا؛ استیضاح رئیس‌جمهور؛ ابطال وتوی رئیس‌جمهور.
هر یک از این وظایف و اختیارات کنگره می‌تواند به عنوان اهرمهای مختلف در اختیار این نهاد عمل نماید و به واسطه آنها قادر است به سیاستهای ایالات متحده شکل داده و یا آن را جهتدهی کند. برونداد این عملکرد در دو حوزه سیاست داخلی و سیاست خارجی نمایان می‌شود.
الف) نقش کنگره در سیاست داخلی آمریکا
کنگره با توجه به مسئولیتها و قابلیتهای خود، عملکردهای متفاوتی در حوزه سیاست داخلی دارد که مهم‌ترین آنها عبارتند از:
– وضع مالیات، عوارض گمرکی و تعرفه‌ها: در میان تأثیرگذاری و نقش کنگره در سیاستهای داخلی باید قبل از هر چیز، به قدرت کنگره در وضع و جمعآوری مالیات و تعرفه‌ها، عوارض گمرکی، پرداخت بدهیها و استقراض پولی با اعتبار ایالات متحده اشاره نمود.
– تصویب بودجه: رئیس‌جمهور آمریکا در هر سال بر اساس قانون بودجه، بودجه پیشنهادی این کشور را برای سال مالی آینده به کنگره تسلیم میکند. با توجه به مصوبات قانونی گذشته، بخشی از این تخصیص بودجه اجباری است. اما میزان تخصیص بودجه در بخشی دیگر در اختیار
