کنگره است؛ بدین معنی که کنگره قادر به تغییر میزان تخصیص بودجه است، زیرا هنگامی که بودجه کشوری تنظیم می‌شود، تنها کنگره می‌تواند میزان تخصیص بودجه را برای هر یک از برنامه‌هایی که مجاز شناخته شده است تعیین نماید و از این طریق با تعیین میزان بودجه به بخش‌های مختلف، در تعیین جهت‌دهی به سیاست‌های داخلی و خارجی تأثیرگذار باشد. در این جا سه قدرت کلیدی دخیل هستند: مالیات، استقراض و مخارج که در مجموع به عنوان قدرت خزانه (power of the purse) شناخته می‌شوند.
به طور تاریخی، کنگره در زمان تحقیقات برای نشان دادن مخالفت خود با اقدامات اجرایی و تغییر سیاست می‌تواند از نقش نظارتی خود برای صدور احضاریه استفاده نماید و همچنین قادر به بررسی و تحقیق از مقامات دولتی می‌باشد.
علاوه بر این، تأمین رفاه عمومی و تنظیم بازرگانی داخلی و خارجی نیز از دیگر وظایف کنگره در جامعه سیاسی آمریکا است.
ب)نقش کنگره در سیاست خارجی آمریکا
هر چند رئیس‌جمهور و وزارت خارجه آمریکا با توجه به در اختیار داشتن قدرت اجرایی و مسئولیت مستقیم در حوزه روابط خارجی نقش اصلی را در تدوین و اعمال سیاست خارجی آمریکا اعمال کرده‌اند، اما با توجه به اختیارات کنگره مانند قدرت تدوین مقررات تجاری خاص و یا ضرورت تصویب معاهدات در سنا و اختیارات غیرمستقیم آن در حوزه روابط خارجی، کنگره در کنار قدرت اجرایی آمریکا همواره نقش مهمی در حوزه سیاست خارجی دارا است. اگرچه قانون اساسی مسئولیت اصلی اجرای سیاست خارجی آمریکا را بر عهده رئیس‌جمهور قرار داده، امابرای کنگره در روابط خارجی این کشور جایگاه مهمی قائل شده است. این قدرت از دو چیز ناشی می‌شود:
1- قدرت‌های تصریح شده در خصوص در اختیار داشتن قدرت هزینه‌کرد، تنظیم تجارت خارجی و اعلان جنگ؛
2- قدرت‌های ذاتی کنگره. این بدین معنی است که ایالات متحده یک کشور مستقل است و کنگره به عنوان بدنه قانون‌گذاری آن کشور حق دارد در مسائل مربوط به امنیت اقدام نماید.
در واقع، با توجه به اختیارات کنگره در قانون اساسی آمریکا و همچنین در نظر داشتن عملکرد این نهاد در چند دهه گذشته، می‌توان بیان داشت که اولویت‌های این نهاد یکی از منابع اصلی شکل‌دهنده به سیاست خارجی ایالات متحده بوده است.
شایان ذکر است، هر چند قانون اساسی ایالات متحده قدرت زیادی به کنگره برای ایفای نقش و تأثیرگذاری در حوزه روابط و سیاست خارجی این کشور داده است، ولی در طول دوره‌های مختلف میزان این نقش‌آفرینی با توجه به عوامل مختلفی متفاوت بوده است.
البته این نکته شایان ذکر است که با توجه به اهمیت سیاست خارجی و تداخل صلاحیت‌ها و اختیارات کنگره با قوه اجرایی، در برخی مواقع تنش‌ها و اختلاف نظراتی بین این دو رکن قدرت آمریکا در خصوص مسائل سیاست خارجی به وجود میآید؛ اما به طور کلی، می‌توان گفت که چگونگی ارائه کمک‌های خارجی، روابط تجاری و تدوین مقررات تجاری با دیگر کشورها به خصوص در رابطه با تحریم‌ها، و پرداختن به موضوعاتی مانند حقوق بشر از جمله مهم‌ترین موضوعات و مسائلی است که کنگره آمریکا با توجه به اختیارات خود می‌تواند به ایفای نقش در حوزه سیاست خارجی بپردازد.
– تأثیرگذاری کنگره در کمک‌های خارجی
درحالی‌که اهداء کمک‌های خارجی به خصوص به کشورهای توسعه نیافته یکی از محورهای سیاست خارجی آمریکا است که با اهداف گوناگونی مانند افزایش نفوذ در این کشورها انجام می‌شود، کنگره آمریکا می‌تواند با تعیین محدودیت‌ها و همچنین چارچوب‌هایی برای ارائه این کمک‌ها در چگونگی اعمال و اجرای سیاست خارجی در این خصوص نقش‌آفرین باشد.
برای مثال، کنگره این سیاست را می‌تواند در تعیین سقف و یا میزان حداقلی از بودجه روابط خارجی به کمک‌های خارجی ایفا نماید. برای نمونه، در سال ۲۰۱۱، تقریباً 20 درصد از بودجه فدرال به فعالیت‌های بین‌المللی مرتبط با دفاع و امنیت و در حدود 1 درصد به هزینه‌های غیرامنیتی بین‌المللی و یا کمک‌های خارجی اختصاص داده شد. همچنین به دلایلی مانند دغدغه‌های انتخاباتی اعضا کنگره در حوزه‌های انتخاباتی خود، کنگره معمولاً خواستار اعمال محدودیت‌هایی در اهدای کمک‌های خارجی آمریکا شده است که این امر مشکلاتی در تعقیب سیاست خارجی برای مسئولین سیاست خارجی کاخ سفید در قبال برخی کشورها ایجاد کرده است. در واقع، از آنجا که مردم عامه در آمریکا خواستار مصرف بودجه در امور اقتصادی مربوط به امور داخلی این کشور هستند، برخی اعضا مجلس قانون‌گذاری آمریکا برای کسب حمایت مردمی در انتخابات معمولاً سیاست‌هایی در راستای کاستن از میزان کمک‌های خارجی در پیش می‌گیرند که این امر با توجه به اهمیت کمک‌های خارجی در پیشبرد برخی اهداف در سیاست خارجی آمریکا، محدودیت‌های برای وزارت خارجه این کشور ایجاد می‌کند.
این امر به گونه‌ای است که کنگره در تصویب بودجه سال ۲۰۱۲ با رد درخواست اوباما میزان زیادی از حجم کمک‌های خارجی را کاهش داد. تأثیرگذاری کنگره در سیاست خارجی در رابطه با کمک‌های خارجی تنها به حجم این کمک‌ها مربوط نمی‌شود، بلکه کنگره در مسیر مصرف این کمک‌ها در سیاست خارجی آمریکا نیز می‌تواند با تصویب قوانینی نقش‌آفرینی کند. برای مثال، با توجه به شرایط حقوق بشری برخی کشورها و یا شناسایی گروه‌های تروریستی در برخی کشورهای دیگر، وزارت خارجه آمریکا را از اهدا کمک به این‌گونه کشورها منع می‌کند.
– نقش کنگره در رابطه با معاهدات بین‌المللی و دوجانبه
بخش دوم از اصل دوم قانون اساسی ایالات متحده، مسئولیت تصویب معاهداتی که دولت آمریکا با دول خارجی مذاکره می‌نماید را بر عهده سنا گذاشته است. برای اجرایی شدن، این معاهدات باید توسط دو سوم اعضا سنا تصویب شود. در واقع طبق قانون اساسی، سنا می‌تواند معاهدات را رد، تأیید و یا به صورت مشروط قبول نماید که این موضوع از حوزه‌های اصلی نقش کنگره در سیاست خارجی آمریکا به شمار می‌رود.101
نمونه این امر را می‌توان در مخالفت کنگره با عضویت آمریکا در جامعه ملل و مخالفت آن با عضویت آمریکا در معاهده حقوق دریاها در موردی جدیدتر با وجود موافقت وزارت خارجه و نهادهای نظامی آمریکا ملاحظه کرد.همچنین کنگره به واسطه داشتن اختیار تصویب و یا رد موافقت‌نامه‌های اقتصادی می‌تواند در روابط خارجی دولت آمریکا نقش‌آفرین باشد.
در این رابطه باید گفت که معاهدات اقتصادی آمریکا نیز برای اجرایی شدن باید توسط مجالس این کشور تأیید شود که با توجه به این اختیار می‌توان گفت کنگره نقش مهمی در تعیین اولویت‌های روابط اقتصادی خارجی دولت آمریکا دارا است. البته در این رابطه شایان ذکر است که در مواردی رئیس‌جمهور آمریکا می‌تواند با صدور دستورهای اجرایی بدون موافقت کنگره موافقت‌های خارجی را اجرایی نماید.
– نقش کنگره در اعمال تحریم‌ها و محدودیت‌های تجاری
یکی از اختیارات و حوزه‌های نقش‌آفرینی کنگره آمریکا در حوزه سیاست خارجی این کشور که خصوصاً در سال‌های اخیر نمود زیادی داشته، نقش مجالس آمریکا در ایجاد محدودیت‌های تجاری و یا اعمال سیاست‌های خاصی علیه برخی کشورهای مخالف آمریکا است.
این امر با تدوین و تصویب برخی مقررات و محدودیت‌های تجاری صورت می‌گیرد؛ به گونه‌ای که کنگره آمریکا در برخی موارد با تصویب قوانین علیه برخی کشورهایی که سیاست‌های مخالف با این کشور را در پیش می‌گیرند روابط تجاری را با این‌گونه کشورها محدود کرده و این‌گونه در جهت‌دهی به سیاست خارجی دولت آمریکا تأثیرگذار می‌شوند؛ بدین نحو که با تصویب این مقررات دولت و دیگر نهادهای آمریکایی ملزم به پیروی از آنها در روابط خارجی خود هستند.
برای نمونه می‌توان به برخی مقررات کنگره در رابطه با اعمال تحریم‌های اقتصادی علیه دولت ایران اشاره کرد که سیاست‌های تجاری خاصی را بر دولت آمریکا و نهادهای تجاری این کشور در تعامل با ایران تحمیل کرده است. از دیگر موارد نقش‌آفرینی کنگره در این رابطه در حوزه سیاست خارجی می‌تواند به تصویب قانونی در کنگره برای قطع کمک‌های اقتصادی به جمهوری آذربایجان در سال‌های گذشته به دلیل نفوذ لابی ارمنی در کنگره آمریکا اشاره داشت.
– اختیار اعلام جنگ
از جمله مسئولیت‌های مهم کنگره، حفظ و بالا بردن توان نیروهای مسلح است و شاید مهم‌ترین اختیار قانونی کنگره در حوزه روابط خارجی قدرت اعلام جنگ باشد که این قدرت طبق بند ۱۱بخش هشتم ماده یک قانون اساسی به کنگره داده شده است. البته در برخی موارد کنگره حتی با در اختیار داشتن اهرم مالی قادر به جلوگیری از مداخله مسلحانه ایالات متحده در خارج از مرزهای این کشور نبوده است102.
اما این نهاد تاکنون در چهار مورد اعلام جنگ آمریکا را تأیید نموده که آخرین مورد آن جنگ جهانی دوم بوده است و در موارد جدیدتر مانند حمله به عراق، کنگره جنگ را قانونی اعلام و تأیید نموده است.در این رابطه، نقش مهم کنگره به خصوص در رابطه با مباحث امنیتی در سیاست خارجی نمایان می‌شود.
همچنین شایان ذکر است علاوه بر اختیار اعلام جنگ، درحالی‌که در دهه‌های اخیر معمولاً رئیس‌جمهور با توجه به نقش آن در فرماندهی نیروهای مسلح آمریکا تصمیم به جنگ را صادر و اعلام می‌نماید، طبق قوانین داخلی این کشور، رئیس‌جمهور باید قبل از اعزام نیروی جدید به جنگ با کنگره مشورت نماید و همچنین گزارش‌های منظمی نیز در رابطه با موقعیت جنگی به قوه قانون‌گذاری ارائه دهد که جایگاه این نهاد را در حوزه‌های امنیتی آمریکا نشان می‌دهد.
3.1)نقش ریاست جمهوری
برای فهم سیاست خارجی آمریکا، ضرورت، آگاهی و وقوف به دو واقعیت گریزناپذیر می‌باشد. تعداد زیادی در رابطه با سیاست خارجی این کشور به گمانه‌زنی و قضاوت می‌نشینند بدون اینکه به این دو مهم احاطه داشته باشند. به همین روی است که غالبا به ارزیابی‌های غیرواقعی و استدلال‌های بدون پایه متوسل می‌شوند.
این ضعف ادراکی در رابطه با بنیان‌های سیاست خارجی و چرایی شکل‌گیری آن و چگونگی پیاده‌سازی آن سبب گشت که بسیاری در رابطه با صعود باراک اوباما به کاخ سفید و تغییر افراد و احزاب در ساختار قدرت به نادرستی صحبت از «تغییر» در سیاست خارجی آمریکا بنمایند. آنچه توجه نشد این واقعیت بود که وقتی صحبت از تغییر شد منظور تغییر در توجیهات، استدلال‌ها، روش‌ها و اولویت‌ها بود.
باید به این نکته توجه شود که بنیادهای سیاست خارجی تقریبا ثابت هستند و مهم این نیست که چه فردی مسوولیت سیاست خارجی را در اختیار داشته باشد چراکه چارچوب‌ها و بنیادها، عملا تغییرناپذیر می‌باشند. آنچه باراک اوباما را در حیطه سیاست خارجی متمایز از جورج دبلیوبوش خواهد ساخت در رابطه با تغییر بنیادین نخواهد بود بلکه تنها در قلمرو اولویت‌ها و روش‌ها خواهد بود.
بسیاری این را درک نکرده‌اند و نمی‌کنند و به همین جهت به تفسیر و تحلیل غیرمعتبر از آینده سیاست خارجی آمریکا پرداختند. آمریکا در صحنه جهانی اهدافی را دنبال می‌کند که تغییر فرد حاکم در کاخ سفید در حیات یافتن و پیاده‌سازی آنها بی‌تاثیر است. باراک اوباما تصویر کلانی را که جورج دبلیوبوش در برابر داشت در فراسوی خود می‌یابد ولی می‌بایستی در چارچوب آن به سیاستگذاری بپردازد. تفاوت باراک اوباما با تصمیم‌گیرنده قبل از او تنها در زمینه میزان‌ها و شکل‌ها خواهد بود و ماهیت‌ها همچنان تغییرناپذیر خواهند ماند.
اما اینکه چرا چنین است ضرورت توجه به واقعیت را حیات می‌دهد. نخبگان آمریکایی در خصوص نوع ساختارهای اقتصادی، سیاسی و فرهنگی از اجماع‌نظر برخوردار هستند. این نخبگان سیستم اقتصادی سرمایه‌داری را الگوی مناسب اقتصادی برای حیات بخشیدن به توسعه، ترقی و رفاه محسوب می‌سازند.
در حیطه سیاسی این اعتقاد همه‌گیر وجود دارد که مطلوب‌ترین چارچوب سیاسی برای اداره جامعه همانا دموکراسی است. در رابطه با حیات فرهنگی و اجتماعی هم این اجماع‌نظر وجود دارد که تنها در بستر لیبرالیسم است که حقوق و آزادی‌های انسانی فرصت تجلی می‌یابند.
نخبگان این اجماع‌نظر را به شهروندان انتقال داده‌اند و عملا در سطح جامعه نخبگان و شهروندان به یکپارچگی ارزشی و نگرشی دست یافته‌اند. مردم آمریکا به‌طور کلی جدا
