د می‌کند(شکوئی،266:1382).
برنامه‌ریزی پیش اندیشی دقیق و عمیق راجع به کردار هدفمند آتی بر وفق سیاست‌های کلی نظام است. به عبارت دیگر برنامه‌ریزی جریانی نظری است که متعاقب آن کردارهای عملی انجام می‌گیرد و از این روبرنامه‌ریزی به روشنی آینده‌نگر است و مسبوق به اراده است که نظر دارد نظامی مستند تولید کند. این اراده تنها هنگامی می‌تواند در عمل پیاده شود که مقاصد آرمانی شفافی درباره زندگی سازی مطلوب پدید آورد، به طوری که بتواند سرچشمه اهدافی آینده گرا برای اعمال و اقدامات گردد. اهداف برنامه‌ریزی اغلب در جریان بلندمدت، هدف جویی و شکل می‌گیرد(مؤمنی،134:1382).
تعریف و فرآیند برنامه‌ریزی شهری
از آنجا که برنامه‌ریزیکلاً عبارت است از یک فعالیت علمی و منطقی، در جهت رسیدن به هدف‌های مورد توجه جامعه، اگر این مبنا مورد قبول واقع شود، برنامه‌ریزی شهری عبارت است از تأمین رفاه شهرنشینان، از طریق ایجاد محیطی بهتر، مساعدتر، سالم تر، آسان تر، موثرتر و دلپذیرتر.برنامه‌ریزی شهری، یک فرایند پوینده و گویاست، به دلیل آن که روابط انسانی ویژگی پویایی آن را تضمین می‌کند. بنابراین، جهت تأمین نیازهای خدمات شهری و در نظر گرفتن عوامل مختلف اقتصادی و اجتماعی در یک سیستم برنامه‌ریزی شهری جامع و پویا، مشخص کردن سیاست‌ها و برنامه‌هایتوسعه‌ی شهری، هماهنگ کردن آن‌ها با سایر برنامه‌های عمرانی در سطح منطقه‌ای و کشوری و تنظیم برنامه‌ها و طرح‌ها در دوره‌های زمانی معین، از اولویت ویژه‌ای برخوردار است.
همچنین برنامه‌ریزی شهری یک انضباط عملی است که با استفاده از نظریه‌های و فن‌های ویژه خود، منابع اساسی حیات شهری در جهت اهداف اجتماعی تخصیص می‌دهد. از مهم‌ترین این منابع زمین و فضا (فضای بالای سطح و زیر سطح زمین) است. دسترسی به مراکز خدماتی و تعیین معیارها و ضوابط برای گسترش شهر، در این نوع برنامه‌ریزی مورد توجه خاصی می‌باشند(صادقی،27:1380). فرایند برنامه‌ریزی شهری به قرار زیر است:
1-مطالعه وضع موجود
2-تجزیه تحلیل و نتیجه‌گیری از وضع موجود
3-تعیین اهداف و اولویت‌ها
4-انجام پیش‌بینی‌های لازم
5-ارائه طرح‌ها و برنامه‌های توسعه شهری
6-اجرا و بازخورد
تعاریف و مفاهیم کاربری اراضی شهری
زمین از دیرباز برای بشر و رفع نیاز نیازهای او دارای اهمیت فراوان بوده و امروزه نیز این اهمیت را نه تنها همچنان حفظ کرده، بلکه به علت گسترش شهرنشینی و توسعه فضاهای ساخته‌شده ارزش آن به مراتب بیشتر شده است. فرهنگ شهرنشینی کنونی، رشد فزاینده جمعیت و هجوم روستاییان به سوی زندگی شهری بر اهمیت روزافزونبهره‌برداری زمین در بعد امور شهری و مسکن و خدمات وابسته به آن به صورت جدی افزوده است.
زمین یک کالاست و دارای ویژگی‌هایی است که آن را از سایر کالاها متمایز می‌سازد.:
• زمین از نظر مقدار محدود است؛
• زمین از نظر فیزیکی از بین نمی رود، هر چند شکل ظاهری آن ممکن است تغییر یابد؛
• زمین قابل جابجایی نیست؛
• زمین در بیشتر کشورها برای سرمایه‌گذاری مورد استفاده قرار می‌گیرد؛
• زمین کالایی است که هیچ کس بدون آن نمی‌تواند زندگی کند. یعنی بدون اشغال فضا نمی‌توانیم وجود داشته باشیم و هر فعالیتی نیاز به فضا دارد(رضویان،12:1382).
زمین در برنامه‌ریزی شهری دو مفهوم دارد:
الف: زمین به عنوان یک منبع طبیعی (نظیر آب و هوا) که بهره‌مندی از آن برای رفع نیازهای نسل فعلی و حفاظت از آن برای نسل‌های آینده اهمیت فراوان دارد.
ب: زمین به عنوان دارایی که در چارچوب مالکیت خصوصی، کالا قلمداد می‌شود و برای کسب منفعت و درآمد شخصی قابل تملک و خرید و فروش است.
نکته‌ای که لازم است در اینجا ذکر شود این است که زمین را باید به عنوان یک جنبه متداخل در توسعه شهری به حساب متداخل در توسعه شهری به حساب آوریم و به آن نه به صورت یک کالای ساده مانند یک فضای بی‌اثریا محل فعالیت‌ها بلکه به عنوان بخشی ذاتی از تمامی جنبه‌های زندگی شهری به آن بنگریم(رازانی،15:1381).
در شهرهای کشورهای جهان سوم بازار آشفته زمین و ضعف مدیریت شهری غالباً باعث تخریب اراضی و محیط‌زیست، اشغال مناطق در معرض خطر، نابودی منابع فرهنگی و فضاهای باز، انهدام اراضی کشاورزی حاصل خیز، تراکم زیاد و حاشیه‌نشین شده است.
یکی از مطالعات اساسی در جهت شناخت شهر و نحوه پراکندگی فعالیت شهری در بررسی‌های فیزیکی، مطالعه نحوه استفاده اراضی شهری است. منظور از مطالعه کاربری زمین، تهیه اطلاعات اساسی درباره ویژگی‌های زمین و فعالیت‌های مختلفی که در آن صورت می‌پذیرد. از این اطلاعات برای تجزیه تحلیل نحوه استفاده از زمین در وضع موجود و تهیه نقشه‌ای که در آینده نحوه استفاده از زمین را معین نماید، استفاده می‌شود. به طور کلی، نحوه استفاده از زمین عبارت است آن که، بدانیم در وضع موجود، پراکندگی انواع فعالیت‌های شهری همچون مسکونی، درمانی، راه‌ها و معابر، آموزشی و مانند آن‌ها به چه صورتی است، و از کل مساحت شهری، نسبت هر یک از کاربری‌های زمین چقدر است و هر یک از فعالیت‌ها در چه مساحتی و به چه صورت‌هایی در سطح شهر پراکنده‌شده‌اند و رابطه آن‌ها با یکدیگر چیست؟ و تا چه حد و اندازه دارای یک ارتباط منطقی و کارا هستند؟(شیعه،120:1371).
کاربری زمین را همچنین می‌تواناین‌گونه تعریف کرد:
کاربری زمین، به طور ذاتی درباره تمام جنبه‌های فضایی و فعالیت‌های انسانی در زمین و طریقه‌ای که سطح زمین می‌تواند برای نیازهای مختلف آماده شود، و از آن بهره‌برداری گردد، بحث می‌کند(رضویان،32:1382).
نظام کاربری اراضی شهری، مشخص کردن نوع مصرف زمین در شهر، هدایت ساماندهی فضایی شهر، تعیین ساخت‌ها و چگونگی انطباق آن‌ها با یکدیگر و با سیستم شهری است(زیاری،125:1379).
برنامه‌ریزی برای کاربری زمین شهری، یعنی ساماندهی مکانی و فضایی فعالیت‌ها و عملکردهای شهری براساسخواست‌ها و نیازهای جامعه شهری. این برنامه‌ریزی در عمل، هسته اصلی برنامه‌ریزی شهری است و انواع استفاده زمین را طبقه‌بندی و مکان‌یابیمی‌کند(Chapin,1978,10).
برنامه‌ریزی کاربری زمین، به چگونگی استفاده، توزیع و حفاظت اراضی، اطلاق می‌شود(مهدی زاده،1:1380).
برنامه‌ریزی کاربری زمین، علم تقسیم زمین و مکان برای کاربردها و مصارف مختلف زندگی است که به منظور استفاده موثر از زمین و انتظام فضایی مناسب و کارا صورت می‌گیرد. در برنامه‌ریزی تلاش می‌شود که الگوهای اراضی شهری به صورت علمی مشخص شود و مکان‌یابیفعالیت‌های مختلف در انطباق و هماهنگی با یکدیگر و سیستم های شهری قرار می‌گیرد. برنامه‌ریزی کاربری اراضی شهری به مثابه سلسله اقداماتی نظام یافته است که برای رفع نیازهای مادی و فرهنگی انسان که به نوعی با زمین مرتبط‌اند صورت می‌گیرد(پورمحمدی،3:1382).
برنامه‌ریزی کاربری اراضی زمین شهری باید چارچوبی را برای طرح کاربری بهینه زمین به وجود آورد، تا اساس طرح کالبدی و تفصیلی هر بخش شهری مشخص شود. بر اساس این چارچوب باید از استفاده از نامناسب زمین جلوگیری شود و اهداف اجتماعی-اقتصادی، محدودیت‌های فیزیکی و سیاست‌هایزیست‌محیطی رعایت گردد. برنامه کاربری اراضی شهری، مجموعه‌ای از فعالیت‌های هدفمند است که محیط مصنوع را سامان می‌بخشد و در حد مقدور، خواسته‌ها و نیازهای جوامع شهری را در استفاده از اراضی فراهم می‌آورد.
سطوح برنامه‌ریزی کاربری اراضی شهری همانند سایر زمینه‌هایبرنامه‌ریزی شامل سه قسمت ملی، منطقه‌ای و محلی می‌شود. با وجود این در برنامه‌ریزی‌های دقیق تر مبنای تقسیم‌بندی، مقیاس عملکردی کاربری‌های شهری است.نمودار (شماره 1) سطوح مختلف برنامه‌ریزی کاربری اراضی شهری را نشان می‌دهد.
شکل شماره 1- سطوح مختلف برنامه‌ریزی کاربری اراضی شهری
در یک مفهوم وسیع، کاربری شهری را اغلب به معنای منطقه بندی مورد استفاده قرار می‌دهند در این حالت منطقه بندی را چنین تعریف می‌کنند: تقسیم یک شهر به مناطق ویژه با مرزهای معین برای نقش‌پذیری هر یک از این مناطق(شکوئی،241:1375). در واقع منطقه بندی ابزاری برای اجرای طرح جامع می‌باشد و موضوعات عمده‌ای مانند کاربری زمین در سطح شهرها، درصد تراکم جمعیت و ساختمان‌ها و حتی و ارتفاع ساختمان‌ها را قانونمند می‌نماید. به طور کلی، اهدافی که این‌گونه مقررات درصدد تأمین آن می‌باشند، شامل کنترل تراکم جمعیت، تأمین نور و هوای مناسب و کافی، تأمین آرامش محله‌ها، تأمین فضای باز و محیط سالم و امن برای بلندمدت می‌شود(نوریان و همکاران،53:1375).
یکی از عوامل مهمی که بر استقرار کاربری‌های مختلف در شهر اثر می‌گذارد، قیمت زمین است. با رشد و گسترش شهر، قیمت زمین، به ویژه در مرکز افزایش می‌یابد. از این رو منحنی قیمت زمین به سمت بالا حرکت می‌کند. البته هر نوع کاربری زمین در شهر، الگوی منحنی خاصی را در رابطه قیمت زمین یا اجاره بافاصله از مرکز دارد. فعالیت‌هایی که از موقعیت مکانی خود، به قیمت مکانی خود به علت نزدیکی به مرکز شهر بهره بسیار می‌برند، منحنی‌های پرشیبی خواهد داشت. بنابراین، صاحبان فعالیت‌های دارای شیب تند با این نوع منحنی‌ها قادرند به شیب‌های تند بهای زمينی در اطراف بخش تجارت مرکزی چنگ بیندازد. ولی دیگران از زمین‌های کم شیب استفاده می‌کنند. این گروه، تنها در بخش‌های دوردست تر شهر جایی پیدا می‌کنند(هاگت،218:1375).
در تصمیم‌گیری نسبت به کاربری زمین، علاوه بر برنامه‌ریزی عوامل اقتصادی، عوامل دیگری مانند به دست آوردن پایگاه و شخصیت اجتماعی، میزان تحصیلات، سیاست دولت‌ها، میزان اطلاعات و عوامل فرهنگی نیز موثر است. دولت‌ها در بیشتر کشورها به طور مستقیم یا غیرمستقیم در کاربری زمین دخالت می‌کنند. زیرا در بیشتر موارد، سودجویی‌های فردی(مالک زمین) با منافع عمومی جامعه در تعارض است. افراد بدون در نظر گرفتن منافع و نیازهای عمومی، به دنبال منافع خود هستند و دولت‌ها برای تأمین منافع عمومی، ناچارند مداخله کنند.
پس برخورد منافع عمومی با سود فردی از مسائلی است که باید در سیاست کاربری زمین در نظر گرفته شود. در این موارد در شهرهای کشورهای جهان سوم که منافع فردی همواره بر منافع عمومی مسلط بوده است باید بیش از پیش مورد تأکید قرار گیرد. نمودار(شماره 2) طبقه‌بندی کاربری زمین شهری را نشان می‌دهد.
نمودار شماره 2: طبقه‌بندی کاربری زمین شهری
نظریه‌های کاربری اراضی شهری
رویکرد برنامه‌ای به کاربری زمین، همراه با پیدایش شهرسازی جدید نخست در اروپا و امریکا مطرح گردید. اقدامات اولیه بیشتر جنبه حقوقی، مهندسی و اداری داشت، ولی از اوایل دهه 1960، موضوع چگونگی استفاده از اراضی شهری در مفهوم خاص برنامه‌ریزی کاربری اراضی به طور جدی شکل گرفت و بر پایه مفاهیم و مبانی و روش‌های هدفمند و منظم استوار شد. با پیدایش و فراگیر شدن شهرسازی مدرن و رواج الگوی طرح‌های جامع شهری موضوع کاربری زمین و برنامه‌ریزی برای آن، تا حدود زیادی تحت تأثیر توسعه اقتصاد سرمایه‌داری، گسترش صنایع اتومبیل و شبکه راه‌ها، تکنولوژی ساختمان و غیره قرار گرفت و تا حد زیادی از اهداف اولیه خود به دور افتاد، اما در طول چند دهه اخیر، در واکنش به ناکامی چشمگیر الگوی طرح‌های جامع سنتی و مطرح‌شدندیدگاه‌ها و اهداف جدید در زمینه محیط‌زیست، عدالت اجتماعی، کیفیت زندگی شهری و غیره، اصولاً مفهوم و تعریف زمین و فضا و معیارهای استفاده از آن به کلی عوض شده و در نتیجه مبانی و اهداف برنامه‌ریزی کاربری زمین ارتقاء کیفی پیداکرده و در راستای توسعه پایدار قرار گرفته است.
با توجه به مجموعه تحولات در زمینه کاربری زمین و وجود انواع نیروها و گرایش‌هاي متفاوت در نحوه استفاده از اراضی شهری، می‌توان سه دیدگاه عمده را تشخیص داد، که نحوه شکل‌گیری نظام کاربری زمین در هر شهر و چگونگی مداخله در آن به میزان قدرت و عملکرد آن‌ها بستگی دارد. این سه دیدگاه عبارت‌اند از :
الف: دیدگاه ساماندهی زمین (تأمین اقتدار دولت و حقوق مالکیت).
ب: دیدگاه کارکردگرایی (تسهیل کارکردهای شهری و بهره‌گیری اقتصادی زمین).
ج: دیدگاه توسعه پایدار (نگرش جامع و اعتلای کیفیت زندگی
