عامل اقتصادی: امکان تأسیس درآمدهای لازم برای هر منطقه. 5- عامل سیاسی: به خطر افتادن تمامیت ارضی کشور. 6- فرهنگ جامعه یک عامل مؤثر در تمرکز و عدم تمرکز، فرهنگ جامعه، به ویژه فرهنگ سیاسی جامعه باشد. 7- لزوم پیشرفت سریع اقتصادی: برای توسعه اقتصادی لازم است به میزان تمرکز و عدم تمرکز توجه شود. 8- بوروکراسی‌های وسیع: بوروکراسی‌های موجود در یک کشور بر شیوه اداره امور عمومی اثر می‌گذارند. 9- تجزیه کشور: یکی از موانع ایجاد عدم تمرکز، ترس از تجزیه کشور است. 10- تبعیض: عدم توانایی نظام اداری کشور برای توزیع عادلانه امکانات بین تمام مردم کشور. 11- کمبود نیروی انسانی: در اختیار بودن نیروی انسانی توانمند برای اداره‌ی امور عمومی در مناطق. 12- نوع وظیفه: اختصاص داشتن بعضی وظایف به یک ناحیه یا استان خاص»22.
مبحث سوم: تقسیم بندی انواع عدم تمرکز اداری
یکی از موضوعات و مسائل مهم که بایستی مورد تجزیه و تحلیل و بررسی و ارزیابی قرار گیرد تقسیم بندی انواع عدم تمرکز اداری می‌باشد. عدم تمرکز همچون بسیاری از مفاهیم حقوقی و سیاسی دارای گونه‌های متعددی می‌باشد که بایستی به دقت مورد بررسی و تحلیل محتوایی قرار گیرد. در واقع با بررسی و تحلیل گونه‌های عدم تمرکز اداری می‌توانیم به خوبی فصول دوم و سوم را مورد توجه و بررسی قرار داده و جایگاه اندیشه و نوع عدم تمرکز را در میان سازمان تعاون روستایی ایران به خوبی خواهیم شناخت. و از طرف دیگر با بررسی گونه‌های مختلف و متنوع عدم تمرکز می‌توانیم تفاوت معنا را از نظام و اندیشه عدم تمرکز را با بسیاری از مفاهیم دیگر از جمله فدرالیسم، عدم تمرکز، منطقه‌گرایی را مورد توجه و عنایت قرار دهیم.
گفتار اول: عدم تمرکز محلی (سرزمینی)
یکی از اقسام و گونه‌های عدم تمرکز اداری، عدم تمرکز محلی (سرزمینی) می‌باشد. امروزه تحلیلگران، اندیشمندان و در سطح اجرایی و حکومتی، کارگزاران و مسئولان مربوطه به این نتیجه رسیده اند که انجام کلیه وظایف و اختیارات از سوی حکومت‌ها و نظام‌های سیاسی و دولت‌ها امکان پذیر نمی‌باشد و یک نظام حکومتی و به تعبیر بهتر قوه مجریه هرچند بسیار توانمند و کارساز و مؤثر عمل نماید اما نمی‌تواند بار تعهدات و وظایف اداره کشور را در تمام سطوح بر عهده بگیرد و از این رو ناچار می‌باشد که به تفویض اختیارات لازم بپردازد تا بتواند در اداره امور کشور با عنایت به کمبود منابع و امکانات به خوبی عمل نماید. می‌توانیم در خصوص نظام عدم تمرکز محلی (سرزمینی) مثال‌های متعددی از کشورهای مختلف دنیا زد که در ادامه به برخی از کشورهای پیش رو در این حوزه می‌پردازیم. «شاید بتوان گفت فرانسه در حرکت‌های جمعی ملی و تصمیم گیری هایی که در قالب مشورت و شورا انجام می‌گیرد، در بین کشورهای اروپایی یکی از پیشروترین (کشورها) باشد. شوراها در کشور فرانسه براساس کوچکترین واحد اجتماعی تقسیم می‌شوند: شورای محلی روستا، شهر و … درآمد و بودجه‌ی شوراها از دو طریق تأمین می‌شود: یکی هزینه‌های مردمی و دیگر بودجه‌ای که شهرداریها به آنها اختصاص می‌دهند . … در حال حاضر قانون دوم مارس 1982 فرانسه، پایه‌ی اصلی سیاست عدم تمرکز فعلی آن کشور را تشکیل می‌دهد … از سویی دیگر در کشور کانادا نیز شورای شهر و روستا قریب پنجاه سال است که فعالیت خود را به شکل رسمی آغاز کرده اند. برآورد و اختصاص بودجه و حدود هزینه‌های این مجموعه‌های غیر دولتی هم اکنون به شکل رسمی و قانونی از طریق شهرداریها صورت می‌گیرد. شهرداریها عمدتاً توسط شوراهای شهر انتخاب و معرفی می‌شوند. … فدراسیون سوئد نیز دارای 23 شورا در سطح شهرستان می‌باشد. دولت سه وظیفه‌ی مهم در برابر شوراهای مذکور برعهده دارد: 1- آگاه کردن شوراهای شهرستان به نقش و وظیفه‌ی آنها به عنوان نهادهای دولتی محلی 2- ارائه اطلاعات تخصصی و حمایت از شوراها در مقابل مردم برای ارائه خدمات توسط شورای شهرستان؛ 3- ارائه خدمات به شورای شهرستان. در سوئد مؤسسه‌ای تحت عنوان مؤسسه‌ی مقامات محلی وجود دارد. این مؤسسه در سال 1908 تأسیس شد. وظایف این مؤسسه عبارتند از: 1- ترویج و توسعه خودگردانی محل؛ 2- حمایت از مقامات محلی؛ 3- ترویج مشارکت بین مقامات محلی … در هندوستان نیز اداره‌ی امور محل با نظر مردم آن در واحدهای کوچک اراضی، دارای سوابق ممتد و طولانی می‌باشد. در روستاهای هندوستان از دوران باستان تاکنون هیئت‌های انتخابی مرکب از معتمدترین و ریش سفیدان وجود داشته اند که اداره‌ی امور هر روستا را به عهده داشته اند و چون معمولاً تعدادشان پنج نفر بود آنها را پنجایات می‌نامیدند. اداره‌ی کشوری با چند صد میلیون جمعیت ویژگی‌های اقلیمی گوناگون و متفاوت وجود نژادهای مختلف، گستردگی ادیان و مذاهب و فرق عدیده، قومیت‌های فراوان، صدها زبان محلی و آداب و رسوم متنوع و … بدون بهره برداری از مشارکت مردم و استفاده از خلاقیت‌ها و استعدادهای مردم ایالات و شهرها و روستاها در امور کشور، تقریباً امری محال است. به همین دلیل است که هند از دیرباز برای امر خطیر اداره و تمشیت امور کشور از شوراهای مردمی یاری جسته است»23 همانگونه که از مفاد مطالب مذکور به خوبی برمی آید نظام عدم تمرکز محلی یا سرزمینی که تجلی عینی آن را در شوراها می‌توان مشاهده نمود از جایگاه برجسته و رفیعی در میان کشورهای مختلف دنیا برخوردار می‌باشد به گونه‌ای که می‌توان گفت چنین نظام و اندیشه‌ای در برخی از کشورهای مختلف دنیا از جمله هندوستان تاریخی طولانی دارد و از این رو می‌توان گفت اندیشه عدم تمرکز محلی یا سرزمینی منحصراً در کشورهای اروپایی وجود ندارد بلکه دارای پراکندگی خاصی بوده و در همه‌ی جغرافیای سیاسی جهان می‌توان آثار و پیامدهای آن را به خوبی مشاهده نمود و این امر گویای آن است که اندیشه عدم تمرکز محلی یا سرزمینی یا جغرافیایی به عنوان یک ضرورت و نیاز در بسیاری از کشورهای مختلف دنیا مطرح بوده به گونه‌ای که می‌توان گفت اداره امور کشور بدون آن عملاً در بسیاری از کشورها امکان پذیر نبوده و یا به سختی امکان پذیر می‌باشد. در واقع بایستی گفت عدم تمرکز سرزمینی یا جغرافیایی «عبارت است از تفویض و شناسایی شخصیت حقوقی از سوی قدرت مرکزی برای واحدهای محلی و جغرافیایی. به این واحدها اجازه داده شده است که اموال، کارکنان و بودجه خاص خود را داشته باشند و مستقلاً به اموری که قانون برای آنها به عنوان خدمات عمومی محلی پیش بینی کرده است، بپردازند (مانند شهرداریها و شوراهای اسلامی کشوری)»24 بنابراین در عدم تمرکز سرزمینی با توجه به نیازها و مقتضیات محلی و همچنین با عنایت به عدم کفایت به دموکراسی نمایندگی در اداره امور کشور قدرت و اختیار تصمیم گیری و اداره امور محل به واحدها و سازمان‌های محلی در هر محله واگذار می‌شود. هدف بنیادین و عمده‌ای که از اعطای اختیارات و صلاحیت تصمیم سازی و تصمیم گیری که به مقامات و کارگزاران محلی داده می‌شود در واقع مشارکت فعال و مؤثر شهروندان در اداره امور کشور و به خصوص محل و نیز حاکم شدن مردم در تعیین سرنوشت خویش می‌باشد. همانطور که گفته شد امروزه تجلی عینی و بارز عدم تمرکز جغرافیایی، سرزمینی، شوراها می‌باشد. شوراها در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران نیز دارای جایگاه خاص و ویژه‌ای است. یکی از موضوعات مهم و مرتبط با شوراها در ایران تبیین شئون مختلف شوراهای محلی می‌باشد. «اصل هفتم قانون اساسی، شوراها را از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور دانسته است و در فصل هفتم قانون اساسی در اصل یکصدم نیز شوراهای محلی نیز به عنوان نهاد ناظر بر اداره امور محل معرفی شده اند. در ادامه در اصل یکصدوسوم استانداران، فرمانداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت منصوب می‌شوند مکلف به رعایت تصمیمات شوراها دانسته شده اند. برداشت حقوقی از این اصول آن است که شوراهای محلی در کشور دارای شئون مهمی همچون تصمیم گیری، اداره امور و نظارت می‌باشند و تأثیر عملی زیادی می‌باید رد نحوه اداره امور کشور داشته باشند. علاوه بر آن با استناد به اصل ششم قانون اساسی نیز که اداره امور کشور را از طریق آرای عمومی مانند همه پرسی، انتخاب رئیس جمهور و شوراها و … دانسته است این فرض تقویت می‌گردد. … بحث جدی در خصوص شئون مختلف شوراها و به عبارت دیگر جایگاه شوراها وجود دارد، به گونه‌ای که عده‌ای به شوراها به عنوان بازوی همکار و مشاور دولت و یا مجلس و عده‌ای دیگر نیز به عنوان نهادی تصمیم گیر و مشارکت کننده در اداره امور کشور می‌نگرند. در تلقی نخست از شوراها نقش مشورت در شوراها پررنگ‌تر شده و در تلقی دوم شوراهای محلی به عنوان شریک نگریسته شده است. هم اکنون تفکر غالب در کشور، شوراها را به عنوان یک نهاد مشاور همکار تلقی می‌کنند. در این نگاه، از وجه مدنیت شورا که همان مشارکت است و در بطن خود هم مشارکت جویی و مشارکت پذیری را داراست، غفلت می‌شود. به یقین، این دید باعث تمام مسائلی است که بر سر شوراها در کشور آمده است. از همین روست که به شوراهای اسلامی شهر به عنوان یک نهاد مشورتی و نهادی که در تصمیم گیری‌ها دخالتی ندارد نگاه می‌شود. در این دید هیچ وظایف خاص و مشخصی برای شوراها در اداره امور کشور تصور نمی‌شود. در یک بررسی اجمالی از مواد قوانین مصوب در خصوص شوراها، روز به روز شاهد کم شدن اختیارات و شئون تصمیم گیری شوراهای اسلامی و حرکت آن به سمت و سوی شورای مشاور و همکار هستیم … .»25 هرچند شاهد کاهش اختیارات و صلاحیت‌های شوراها می‌باشیم اما با این وجود در بسیاری از کشورهای دنیا همانطور که خاطر نشان ساختیم، شوراها از ارکان مهم تصمیم سازی و تصمیم گیری در اداره امور کشور می‌باشند و از این رو موضوع قابل توجه می‌باشد. یکی دیگر از ارکان مهم عدم تمرکز اداری، شهرداریها می‌باشند. شهرداریها نیز از جایگاه مهم و برجسته‌ای در کشورهای مختلف دنیا برخوردار می‌باشد. «شهرداری در فرانسه نهادی دارای شخصیت حقوقی است که از طریق آن نظر کلی ساکنان شهر توسط منتخبین آنان در مورد مسائل اداری ابراز می‌گردد، در حال حاضر فرانسه بیش از 36000 شهرداری دارد که اداره شهرها و دیگر مراکز جمعیتی را با وسعت و جمعیت متفاوت برعهده دارند. فقط دو درصد از شهرهای فرانسه دارای بیش از 10000 نفر جمعیت هستند که 50 درصد از جمعیت کشور را دربر می‌گیرند. شهردار پاریس دو وظیفه اصلی را برعهده دارد نه تنها نماینده دولت (فرماندار) است بلکه ریاست اجرایی حکومت محلی (شهرداری) را نیز برعهده دارد. … اهم وظایف شهرداری پاریس به شرح زیر است: ارائه خدمات شهری و زیربنایی، … برنامه ریزی شهری … مدیریت ترافیک شهری … حفاظت از محیط زیست، حفاظت از آب و هوا، صدا، بازیافت مواد زاید، رسیدگی به امور مدارس، رسیدگی به امور فرهنگی، جوانان و ورزش، ترویج فعالیت‌های ورزش، برنامه ریزی برای اوقات فراغت و سرگرمی‌های جوانان، اداره کتابخانه، اداره فرهنگسراها، … در اتریش نیز شهرداری از جایگاه مهم و برجسته‌ای برخوردار می‌باشد براساس قانون اساسی سال 1920، کشور اتریش دارای شکل فدرال حکومتی است و اختیارات و وظایف مملکتی بین حکومت مرکزی و 9 ایالت، که وین یکی از آن ایالات است، تقسیم گردیده است. واحدهای پایه حکومت شامل 2300 شهرداری است که در بین آنها وین به عنوان پایتخت دارای موقعیت ویژه‌ای است، زیرا همزمان شهرداری و ایالت است و شهردار علاوه بر ایفای نقش شهرداری، وظایف استاندار را نیز برعهده دارد. وظایف شهرداری‌های اتریش از سه منشأ سرچشمه می‌گیرد از آنجا که شهرداری‌های اتریش نماینده‌های قانونی ایالات محسوب می‌شوند، مسئول انجام وظایفی هستند که از طرف ایالات برعهده آنها گذاشته می‌شود. همچنین به عنوان مأمور حکومت مرکزی برای انجام امور محول ایالات وظایفی برای حکومت مرکزی نیز انجام می‌دهند. نوع سوم وظایف نیز مربوط به مسئولیت آنان در قبال امور داخل شهر است که تا حد زیادی در انجام آنها خودمختاری و استقلال دارند. شهرداری، وظایف وسیعی از قبیل ارائه خدمات شهری، پاکیزگی خیابان‌ها، جمع‌آوری زباله، فضای سبز، نگهداری آثار باستانی، کانال‌ها،
