ه سرمایه اجتماعی است که می‌تواند برای اعضای آن رفاه و بهزیستی را به ارمغان آورد و آن را استمرار بخشد. در اقتصاد ایران سازوکار مسلط تخصیص منابع، مدیریت دولت است. برآوردن نیازها و اهداف اجتماعی مردم به میزان زیادی از طریق دولت و سیاست‌گذاری‌های عمومی آن انجام می‌شود. یکی از مهم‌ترین و فراگیرترین ابزارهای سیاست‌گذاری عمومی بودجه‌ریزی دولتی است که وظایف و مأموریت‌های دولت به میزان زیادی از طریق آن انجام می‌شود (خضری، محمد،1387).
طی سالهای اخیر فشارهای فزاینده‌ای درزمینه ی نظارت مالی بر سازمان‌های دولتی تقریباً در تمامی کشورهای جهان به چشم می‌خورد. این فشارها ناشی از محدودیت منابع، افزایش حساسیت‌های جامعه و گرایش سیاستمداران در جلب رضایت مردم به‌منظور ارائه عملکرد مثبت در جهت کسب مقبولیت، مشروعیت و پاسخگویی در راستای بهبود مدیریت بر منابع مالی بوده است (طلایی زواره، سید حسین،1389).
پیشرفت جوامع همراه با گسترش سازمان‌هاست که به‌تبع آن نیاز به سیستم‌های کارآمد در تخصیص منابع و نیز سازوکارهای کنترل و برنامه‌ریزی به میان می‌آید. این امر مهم باعث می‌شود که بودجه‌بندی از روش‌های سنتی به‌سوی روش‌های نو و پیشرفته مبتنی بر تحقیقات علمی پیش برود. نظام بودجه‌بندی به‌عنوان ابزار مهم و حساس برای برنامه‌ریزی عملیات و فعالیت‌های دولت‌ها، مراحل و تحولات مهمی را پشت سر گذاشته است و امروزه به‌صورت یک نظام فنی و مالی پیچیده درآمده است (نمازی و کمالی،1381). بودجه‌ریزی ابزاری راهبردی برای انضباط اقتصادی و مالی دولت‌هاست و درشکل امروزی آن زمینه دولت شایسته و پاسخگو را فراهم می‌کند و مشارکت شهروندان را برمی‌انگیزد (آذر و همکاران،1392). مفاهیمی که در این فصل استفاده می‌شود مورد تأیید اهل‌فن هستند و دارای استفاده‌های متداول است و این مبانی نظری و پیشینه کمک می‌کند که با همه عوامل مؤثر آشنا می‌شویم که به‌صورت مدلی در فصل سوم آورده شده است. به‌طور خلاصه در این فصل، به مبانی نظری بودجه‌ریزی، انواع بودجه‌ریزی، ویژگی‌های بودجه‌ریزی و بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد آورده شده است و در انتها به پیشینه تحقیق اشاره‌شده است.
2-2 تعریف بودجه و انواع روش‌های بودجه‌ریزی:
تعاریف بودجه‌ریزی:
دیدگاه‌ها، نظریه‌ها و تعریف‌های مختلفی از بودجه ارائه‌شده است تعریف‌ها تحت شرایط متفاوت سیاسی، اقتصادی و فرهنگی جامعه و متأثر از نظریه‌های اقتصادی در مورد دولت بوده است و شاید علت اصلی آن کاربردهای متفاوت و خاصی است که از بودجه در زمان‌های مختلف شده است. بر این اساس از بین تعاریفی که از بودجه به‌عمل‌آمده است سه دسته عمده 1) سیاسی 2) اقتصادی و مالی 3) برنامه‌ای و مدیریتی می‌توان اشاره کرد.
اولین تعریف قانونی که از بودجه در نظام حقوقی مالی ایران به‌عمل‌آمده است در ماده یک قانون محاسبات عمومی در سال 1289 شمسی بودجه را چنین تعریف می‌کند: بودجه دولت سندی است که معاملات دخل‌وخرج مملکتی برای مدت معینی در آن پیش‌بینی و تصویب می‌گردد. مدت مزبور را سنه مالی گویند که عبارت از یک سال شمسی است.
دومین تعریف قانونی مربوط به قانون محاسبات عمومی مصوب 16 اسفند 1312 شمسی مربوط می‌شود که چنین آمده است: «بودجه لایحه پیش‌بینی کلیه عواید و مخارج مملکتی است که برای یک سال شمسی که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده باشد (فرزیب،1381)
سومین تعریف قانونی مربوط به قانون محاسبات عمومی مصوب 15 دی‌ماه 1349 شمسی است که بودجه را چنین تعریف می‌کند: «بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به وصول به هدف‌های دولت می‌باشد.
چهارمین تعریف مربوط به قانون محاسبات عمومی کشور 1/6/1366 مجلس شورای اسلامی که در این قانون بودجه کل کشور چنین تعریف‌شده است: «بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به‌به نیل به سیاست‌ها و هدف‌های قانون می‌شود و از سه قسمت به شرح زیر تشکیل می‌شود:
1-بودجه عمومی کشور که شامل مراحل زیر است:
الف: پیش‌بینی دریافت‌ها و واگذاری دارایی‌های مالی که به‌طور مستقیم و غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه و به‌وسیله دستگاه‌ها و از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل اخذ می‌گردد.
ب: پیش‌بینی پرداخت‌هایی که از محل درآمد عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات هزینه و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی می‌تواند در سال مالی مربوط انجام دهد.
2-بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها؛ شامل پیش‌بینی درآمدها و واگذاری دارایی‌های مالی.
3- بودجه مؤسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کشو منظور می‌شود (ابراهیمی نژاد و فرج وند، 1389)
بودجه مجموعه‌ای از جهت‌گیری‌های سیاسی، هدف‌گذاری‌های اقتصادی، سازمان‌دهی‌های مدیریتی، گرایش‌های بخشی و منطقه‌ای و حتی آرمان‌ها و آرزوهای حکومتی درصحنه بین‌الملل در قالب هزینه‌ها و درآمدهای دولت می‌باشد. ازلحاظ حجم و عظمت بزرگ‌ترین سند مالی و ازلحاظ اهمیت مهم‌ترین عامل مستقل و پویا در اداره امور عمومی کشور و سطح کلان اقتصادی است.
بودجه، به‌مثابه یک سند مالی با دو رویکرد متفاوت از منظر بنگاه و دولت موردتوجه قرار می‌گیرد. در سطح بنگاه، سند بودجه منعکس‌کننده پیش‌بینی منابع و مصارف سالیانه است؛ درحالی‌که دولت با رویکردی جامع‌تر، علاوه بر انعکاس پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها، از سند بودجه همچون برنامه‌ای سالانه جهت نیل به سیاست‌ها و اهداف قانونی بهره‌مند می‌شود (نوبخت، محمدباقر،1391).
2-3 رویکردهای بودجه‌ریزی:
دو رویکرد در بودجه‌ریزی وجود دارد که هر دو در بودجه‌ریزی مؤثر است.
2-3-1 رویکرد سیاسی:
در این رویکرد اهداف اصلی بودجه‌ریزی حداکثر کردن منابع مالی، اولویت‌بندی نیازها، خواسته‌ها و تعیین سطح مخارج، هزینه‌ها و تخصیص بهینه منابع است. اجزای اصلی این رویکرد عبارت است از: انتخابات، رفتار قانون‌گذاران، گرایش‌های بوروکراتیک، ایدئولوژی سیاسی و غیره، در رویکرد سیاسی، نتیجه بودجه‌ریزی تابعی از میزان موفقیت جناح‌های سیاسی در نیل به اهداف خاص خود است، تقابل قدرت‌ها و توان چانه‌زنی طرفین مبلغ اعتبارات را تعیین می‌کند. طرفداران رویکرد سیاسی بودجه‌ریزی، دلیل عدم توفیق در بودجه‌ریزی را در وجود عوامل سیاسی می‌دانند. ازنظر آنان در صورت فقدان راه‌حل‌های منطقی و اقتصادی باید ملاحظات سیاسی مبنای توجیه منابع مالی و اعتبارات دولتی باشد. به‌عبارت‌دیگر رجحان‌های جامعه، خواسته‌ها، اولویت‌ها، ترجیحات صاحبان قدرت و احزاب سیاسی تعیین‌کننده اولویت‌ها در بودجه‌ریزی است.
2-3-2 رویکرد عقلایی:
در این رویکرد با استفاده از روش‌های منطقی سعی می‌شود تخصیص بهینه منابع انجام شود و معیارهای اقتصادی مانند مطلوبیت، کارایی، اثربخشی و صرفه‌جویی از عوامل تعیین‌کننده در تخصیص منابع است (عباسی، ابراهیم،1392، ص 154).
2-4 اهداف بودجه‌ریزی:
در هر کشوری در مرحله تنظیم بودجه، چارچوبی برای تنظیم سیاست‌های دولت فراهم می‌کند و فعالیت‌های مختلف را برای رسیدن به اهداف توسعه و تقسیم این فعالیت‌ها بین دستگاه‌های اجرایی تعیین می‌کند. در مرحله تصویب، بودجه وسیله کنترل قانونی است؛ در مرحله اجرا، بودجه بهترین راهنمای مدیران در اجرای سیاست‌های تصویب‌شده است؛ درنهایت بودجه‌بندی بهترین ابزار کنترل و نظارت بر عملکرد دولت محسوب می‌شود. تهیه و تدوین، تصویب و اجرای بودجه عمومی بیانگر چالشی در اولویت یا ترکیب مناسب، چهار هدف را به شرح ذیل دنبال می‌کند.
2-4-1 اهداف سیاسی:
در یک نظام مردم‌سالار مقامات سیاسی در مقایسه با مقامات اجرایی با مجموعه متفاوتی از ارزیابی عملکرد روبه بو هستند، مقامات سیاسی منتخب باید به نیازهای موکلان خود پاسخگو باشند و توانایی رهبری یا توانایی کنترل و استفاده از منابع عمومی برای مشکلات حوزه انتخابی خود را نشان دهند چراکه مشروعیت و تداوم حضورشان در قدرت به این توانایی‌ها بستگی دارد.
2-4-2 اهداف پاسخگویی مالی:
یکی از اهداف اصلی فرایند بودجه‌ریزی تضمین پاسخگویی مالی است، این پاسخگویی به شیوه‌های مختلف قابل‌دستیابی است:
– محدود نمودن از طریق حسابرسی منظم مخارج در حین خرج.
– نظارت مستمر قوه مقننه از طریق دریافت گزارش عملکرد مرحله‌ای.
– حسابرسی‌های پس از هزینه در انتهای چرخه بودجه.
– ایجاد تعادل میان بودجه پیشنهادی دولت و بودجه مصوب مجلس (ابراهیمی نژاد و فرج وند،1389).
2-4-3 اهداف مدیریتی:
بودجه نیازهای مدیریتی متعددی را برآورده می‌سازد، مدیران می‌توانند از این فرایند برای نمایش آنچه که می‌توانند در سطوح مختلف ارائه کنند استفاده کنند، با استفاده از اطلاعات هزینه‌ها که در چرخه بودجه فراهم می‌شود مدیران می‌توانند به هزینه واحد و شاخص‌های کمی دست پیدا کنند، به‌عبارت‌دیگر تدوین بودجه متمرکز، اطلاعاتی را فراهم می‌کند که برای هماهنگ نمودن پاسخگویی درزمینهٔ ارائه خدمات حکومتی به شهروندان در فراسوی مرزهای سازمانی سودمند است.
2-4-4 اهداف اقتصادی:
از دیدگاه اقتصادی بودجه اهداف زیر را دنبال می‌کند:
– تأمین منابع مالی برنامه‌های اجتماعی و تحریک تقاضا برای کالاها و خدمات بخش خصوصی و دولتی.
– جهت‌دهی به سیاست‌های مالیاتی به‌منظور اثرگذاری بر محیط کسب‌وکار.
– کمک به باز توزیع منابع بین شهروندان.
– تأمین فرصت‌های اشتغال برای اشتغال‌زایی شهروندان.
– تأمین مالی برنامه‌های آموزشی که منابع انسانی حوزه حاکمیت را متأثر می‌کند.
– تأثیر بر محیط تجاری از طریق تأمین مالی اجرای مقررات در بخش‌های مختلف تجاری، حمل‌ونقل غیره…
این اهداف بیانگر اختلاف‌نظر درباره استفاده از بودجه برای تحقق اهداف کوتاه‌مدت در برابر اهداف بلندمدت است. سیاستمداران بیش از متخصصین و مدیران به پیامدهای کوتاه‌مدت بودجه عمومی توجه دارند و در مقابل، متخصصین و مدیران در اکثر موارد بودجه را از دیدگاه بلندمدت می‌نگرند (ابراهیمی نژاد و فرج وند،1389).
2-5 روش‌های بودجه‌ریزی:
2-5-1 بودجه‌ریزی متداول (سنتی):
در بودجه‌ریزی سنتی هدف‌ها و تأکیدات صرفاً به ابزار مالی و حسابداری دریافت‌ها و پرداخت‌های بخش دولتی استوار است و توزیع اعتبارات منحصراً معطوف به دستگاه- هزینه- و مواد است (عبدصبور و راوند،1391). همچنین در این نوع بودجه‌ریزی هزینه سازمان به تفکیک فصول و مواد هزینه بدون ذکر عملیات و برنامه‌ها تعیین و بودجه می‌شود (انواری رستمی، 1393).
2-5-2 بودجه‌ریزی افزایشی:
در این روش برای تصمیم‌گیری جدید به تصمیم‌هایی که پیش‌تر در این زمینه گرفته‌شده است مراجعه می‌کنیم و با توجه به نیازهای موجود تغییرات جزئی در آن اعمال می‌شود. در این نوع بودجه‌ریزی برای پرهیز از کار زیاد و پردردسر بودجه سال گذشته به‌عنوان سال پایه در نظر گرفته می‌شود و برای بودجه جدید افزایشی سالانه در نظر می‌گیرند؛ که بسته به روند تغییر قیمت‌ها، تغییر حجم عملیات موجود و وظایف جدید دولت قابل‌تغییر است (ابراهیمی نژاد و فرج وند، 2001). همچنین، در این شیوه، بودجه گذشته برای دوره مبنا قرارگرفته و بسته به تغییر قیمت‌ها و تغییر حجم عملیات موجود، افزایشی (کاهشی) در بودجه پایه اتفاق می‌افتد (انواری رستمی، 1393).
2-5-3 بودجه برنامه‌ای:
در بودجه برنامه‌ای اعتبارات برحسب وظایف، برنامه‌ها و فعالیت‌هایی که سازمان دولتی در سال مالی اجرای بودجه برای نیل به اهداف خود باید انجام دهد، پیش‌بینی می‌شود. به‌عبارت‌دیگر در این بودجه‌ریزی مشخص می‌شود که دولت و دستگاه‌های دولتی در سال اجرای بودجه اول دارای چه اهداف، وظایف و مقاصد مصوبی می‌باشد؛ ثانیاً برای نیل به اهداف و مقاصد مذکور باید کدام برنامه‌ها، عملیات و فعالیت‌ها را با به میزان اعتبار انجام دهند (ابراهیمی نژاد و فرج وند5،2001).
2-5-4 بودجه بر مبنای فعالیت:
بودجه یابی برمبنای فعالیت معکوس هزینه‌یابی بر مبنای فعالیت است.
