جمعيت
4.90
4.91
4.72
4.75
4.77
5.09
5.00
4.61
4.63
4.50
3.80
3.75
منبع: مرکز آمار ايران
هر چند که در دهه 80 نوساناتي در ضريب جيني کل کشور مشاهده مي‌شود، ولي اين ضريب همواره رو به سوي کاهش نابرابري داشته است. اين کاهش در سال 91 نسبت به سال 80 کاملاً مشهود است. در سال 90 براي اولين بار به ضريب جيني زير 4/0 دست‌يافته‌ايم و اين کاهش در سال 91 بيشتر خود را نشان مي‌دهد. شاهد آن را در سال 90 در افزايش سهم 5 دهک اول و در مقابل کاهش سهم دو دهک آخر در هزينه‌هاي ناخالص سرانه مي‌توان مشاهده نمود. در کنار آن سهم بيست درصد فقيرترين جمعيت در کل هزينه ناخالص افزايش قابل توجهي يافته است. سهم ده درصد ثروتمندترين جمعيت به ده درصد فقيرترين جمعيت از 43/16 درصد در سال 80 به 79/10 درصد در سال 91 رسيده است که اين کاهش خود توضيحي براي کاهش نابرابري است. همچنين سهم بيست و چهل درصد ثروتمندترين جمعيت به سهم بيست و چهل درصد فقيرترين جمعيت به ترتيب از 61/9 و 90/4 درصد در سال 80 به 65/6 و 75/3 درصد در سال 91 کاهش يافته است.
نمودار 5- 1- ضريب جيني کل کشور 91-1380
منبع: مرکز آمار ايران
نمودار شماره 5-2- سهم ده درصد ثروتمندترين به ده درصد فقيرترين
منبع: مرکز آمار ايران
5-2- آسيب‌شناسي برنامه‌هاي فقرزدايي در برنامه‌هاي توسعه
در ايران، برنامه‌ريزي توسعه از بهمن سال 1327 هجري شمسي، با پيشنهاد برنامه هفت ساله عمراني اول، توسط “کميسيون برنامه” و تصويب آن توسط دولت قوام و سپس مجلس شوراي ملي، آغاز شد و تاکنون به غير از دوره‌هاي وقفه‌هاي مقطعي در زمان انقلاب يا جنگ، تداوم داشته است. تا قبل از انقلاب اسلامي در سال 1357، پنج برنامه عمراني، شامل دو برنامه هفت ساله و سه برنامه پنج ساله، تدوين و اجرا شد. در سال 1356، برنامه عمراني ششم نيز تدوين گرديد که به دليل وقوع انقلاب، اجرا نشد. در سال‌هاي پس از انقلاب اسلامي، به دليل مسائلي مانند عدم ثبات سياسي در سال‌هاي اوليه و سپس جنگ هشت ساله، برنامه‌ريزي توسعه تا سال 1368، عملاً انجام نشد. از سال 1368 تاکنون، سه برنامه پنج ساله توسعه اقتصادي و اجتماعي و فرهنگي تدوين و اجرا شده و برنامه چهارم نيز از اوايل سال 1384، به اجرا درآمده است (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1377).
در برنامه‌هاي عمراني قبل از انقلاب، در دو برنامه نخست، به رشد اولويت داده شد و مسأله توزيع درآمد، چندان مورد توجه قرار نگرفت. برنامه سوم، براي نخستين بار مقوله توزيع را مورد توجه قرارداد، اما آن را پديده‌اي ضد رشد تلقي کرد و به عنوان يک هدف اجتماعي و نه اقتصادي به آن نگريست. برنامه چهارم نيز يک گام فراتر نهاد و پيگيري سياست توزيع عادلانه را نه تنها منافي رشد ندانست، بلکه آن را به مثابه ابزاري براي رفع موانع ساختاري موجود، بر سر راه رشد توليد قلمداد کرد و در نهايت، برنامه پنجم با اصيل تلقي کردن هدف توزيع، آن را بر هدف رشد مقدم دانست (حسين زاده بحريني، 1378).
5-2-1- برنامه اول
در برنامه‌هاي توسعه پس از انقلاب، با توجه به تأکيدهاي قانون اساسي انتظار مي‌رفت رفع فقر و تحقق عدالت اجتماعي، به طور جدي‌تري مورد توجه قرار گيرد. در برنامه اول، تلاش براي تحقق عدالت اجتماعي و تأمين حداقل نيازهاي اساسي آحاد مردم، جزء هدف‌هاي کلي برنامه قرار گرفت (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1376). خط‌مشي‌هاي اجرايي اين اهداف کلي، عبارت بود از گسترش حمايت از خانواده‌هاي شهدا، مفقودين و اسراء و جانبازان، توجه خاص به آموزش کودکان استثنايي، تهيه و تدوين نظام تأمين اجتماعي مبتني بر اصل 29 قانون اساسي، حمايت از ايجاد تعاوني‌ها، تعميم بيمه‌هاي اجتماعي با اولويت به روستاييان، عشاير و گروه‌هاي آسيب‌پذير، تأمين تغذيه در حد نيازهاي زيستي، تأمين آموزش‌هاي عمومي بهداشتي و درماني، با تأکيد بر مناطق محروم و روستايي کشور، سالم‌سازي محيط زيست، تعيين موازين ساخت مسکن شهري و روستايي و اعمال ماليات تصاعدي نسبت به ازدياد سطح زيربناي مسکن (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1376). در هدف‌هاي کمي برنامه اول، هيچ نوع هدف‌گذاري کمي در ارتباط با مباحث توزيع درآمد و فقر در برنامه اول صورت نگرفته (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1376) و در سياست‌هاي کلي، فقط به تغيير سيستم سهميه‌بندي کالاهاي اساسي، به طوري که سوبسيدهاي پرداخت شده در چارچوب نظام تأمين اجتماعي کشور، به تدريج صرفاً به افراد کم درآمد جامعه، اختصاص يابد (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1376). در ماده واحده برنامه نيز، سه تبصره از 52 تبصره قانون، شامل تبصره‌هاي 5، 6 و 16 به سرمايه‌گذاري دولت در مناطق محروم و توسعه‌اين مناطق و ايجاد تعادل‌هاي منطقه‌اي از طريق ايجاد فرصت‌هاي آموزشي و بهداشتي و تأمين دارو از طريق اعطاي تسهيلات براي تأسيس داروخانه توجه کرده است (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1376).
در برنامه اول، به دليل اين‌که در سال‌هاي پس از جنگ قرار داشت، رويکرد دولت در برنامه توسعه، اولويت‌بخشي به رشد در مقابل توزيع درآمد و توجه به عدالت اجتماعي بود. زيرا اعتقاد بر اين اصل مبتني بود که “هر چند سياست‌هاي اصلاح توزيع درآمد، در کوتاه‌مدت ممکن است رفاه نسبي در قشر محروم ايجاد کند، ولي در بلندمدت تا درآمد ملي افزايش نيايد، ميزان رفاه اجتماعي، افزايش نخواهد يافت، بنابراين، رشد رفاه اجتماعي، در گرو رشد درآمد ملي و توزيع عادلانه آن است” (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1368). مفاد قانون برنامه اول در زمينه عدالت اجتماعي و حمايت از اقشار آسيب‌پذير، به گروه‌هاي خاص، مانند جانبازان و شهدا و کودکان استثنايي و تأمين حداقل نيازهاي اساسي مردم، محدود بوده است. تأمين تغذيه در حد نيازهاي زيستي و آموزش‌هاي عمومي بهداشتي- درماني و مراقبت‌هاي بهداشتي براي عامه مردم و با تأکيد بر مناطق محروم و روستايي کشور، از راه‌کارهاي مورد نظر دولت در برنامه اول بوده است (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1376). ظاهراً سياست‌هاي حمايتي برنامه اول، مبتني بر رويکرد تأمين نيازهاي اساسي براي مبارزه با فقر و هدفمند کردن حمايت‌ها به سمت گروه‌هاي محروم و آسيب‌پذير بوده است. اما شمول نيازهاي اساسي، بسيار محدود در نظر گرفته شده است. در واقع، نگاهي به آسيب‌هاي برشمرده شده برنامه‌ريزان از اقتصاد ايران در سال‌هاي قبل از برنامه اول نشان مي‌دهد دغدغه اصلي برنامه‌ريزان دولت، نه رفع فقر، بلکه تأکيد ويژه بر دستيابي به رشد اقتصادي و بهره‌برداري از ظرفيت‌هاي بلااستفاده اقتصاد بوده است (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1368). اما همين توجه حاشيه‌اي دولت به رفع فقر در برنامه اول، در سال 1369 تحت‌الشعاع رويکرد تعديل اقتصادي قرار گرفت و کاملاً فراموش شد. در واقع، دولت از اوايل سال 1370، برنامه‌اي با عنوان “برنامه تعديل اقتصادي بر اساس تجديدنظر در نرخ ارز و جبران‌هاي اقتصادي آن” را مبناي عمل قرار داد. رويکرد برنامه مذکور چنين بود:
اکنون که در دوران بعد از جنگ و بازسازي اقتصاد به سر مي‌بريم، قطعاً بسياري از توجيهات دوران گذشته، براي زمان حال مناسب نيست و بايد در دوران سياست‌هاي تعديل اقتصادي، به منظور بالا بردن ميزان توليد، تشويق سرمايه‌گذاري و رشد اقتصادي و فراهم شدن اسباب توسعه، تجديدنظر اساسي در معيارهاي حمايتي دولت (از جمله سياست‌هاي تخصيص ارز) صورت گيرد. لزوم تجديدنظر مزبور به اين دليل است که مسائل سياست تثبيت اقتصادي که لازمه دوره‌هاي بحراني و جنگ بود، با مسائل تعديل اقتصادي که سياست غالب برنامه پنج ساله توسعه اقتصادي را تشکيل مي‌دهد، تفاوت اساسي دارد” (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1369)
بدون آن‌که نتايج اين رويکرد در گروه‌هاي آسيب‌پذير، مورد ارزيابي قرار گيرد، توجه به داشتن نتايج مورد انتظار در زمينه رشد اقتصادي، با تأکيد بيشتر برنامه‌ريزان دولت، در برنامه دوم توسعه نيز دنبال شد. لايحه پيشنهادي برنامه‌ريزان براي برنامه دوم، نتايج اين رويکرد را چنين ارزيابي مي‌کند:
“اين مجموعه از سياست‌ها که تحت عنوان سياست‌هاي تعديل اقتصادي خوانده شده، حذف اغتشاش‌هاي ايجاد شده در مکانيزم‌هاي اساسي اقتصادي کشور که دامنه‌اي وسيع داشت را پيگيري مي‌کرد. در اين باره، مجموعه‌اي از تصميم‌هاي استثنايي و تاريخي اتخاذ شد و به خواست خداوند متعال، اين مرحله، به نحو قابل‌قبولي به اجرا درآمد. امروزه مي‌توانيم با اطمينان ادعا کنيم که نظام جمهوري اسلامي ايران، به عنوان نمونه حکومت اسلامي براي ساير ملل مسلمان، مي‌تواند به عنوان الگويي موفقيت آميز در ارائه امور اقتصادي تلقي شود” (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1373).
اما در فضاي عمومي، چنين درخششي احساس نمي‌شد و مجلس، سال 1373 را به جاي شروع برنامه دوم، به ارزيابي نتايج برنامه اول اختصاص داد تا بتواند نسبت به برنامه دوم و مفاد آن، تصميم بهتري اتخاذ کند.
5-2-2- برنامه دوم
در برنامه دوم، تلاش به منظور تحقق عدالت اجتماعي، يکي از شانزده هدف کلان کيفي برنامه بود (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1377). اين هدف کلان کيفي، از طريق خط مشي‌هاي اساسي مانند تقسيم بهينه منابع و امکانات عمومي و رساندن استان‌هاي محروم به حد نصاب متوسط کشور، بهبود توزيع درآمد و ثروت و کاهش ضريب جيني، ايجاد سيستم مالياتي مترقي، تعميم، گسترش و بهبود نظام تأمين اجتماعي، عنايت به مناطق محروم و روستاها با اولويت اشتغال، بهداشت و آموزش، تحت پوشش قرار دادن کليه کودکان و نوجوانان لازم‌التعليم، تأمين بهداشت عمومي و گسترش بيمه همگاني، سوق دادن کمک‌هاي انتقالي دولت براي حمايت از اقشار آسيب‌پذير و … دنبال شد (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1377). سياست‌هاي عمومي، جمعيت، اشتغال و نيروي انساني، سياست‌هاي پرسنلي بخش دولتي و قيمت گذاري‌ها بود که فقط تقويت سنت قرض‌الحسنه در زمره سياست پولي، تداوم سياست پرداخت يارانه براي کالاهاي اساسي و دارو و حتي‌الامکان علني کردن بخشي از يارانه‌هاي پنهان در زمره سياست‌هاي عمومي، ايجاد فرصت‌هاي اشتغال در مناطق محروم در زمره سياست‌هاي پرسنلي بخش دولتي و اعمال نرخ‌هاي متناسب با مصرف در سياست‌هاي قيمت گذاري را مي‌توان تا حدودي و به طور غير مستقيم در راستاي اين هدف کيفي و خط مشي‌هاي آن ارزيابي کرد. به طور مستقيم، هيچ سرفصل و بندي در هشت محور سياست‌هاي کلي به کاهش فقر و برقراري عدالت اجتماعي تغيير نکرده است (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1377). در واقع، با توجه به فشار تورمي سياست‌هاي تعديل در سال‌هاي انتهايي برنامه اول که بيشتر از همه، تهديد کننده گروه‌هاي کم درآمد و فقير محسوب مي‌شد، مقام معظم رهبري (دام ظله) رهنمودهايي براي برنامه دوم بيان کرد که رعايت عدالت اجتماعي و تأمين نيازهاي اساسي را شامل مي‌شد. بر اين اساس، با وجود تداوم يافتن اولويت رشد بر توزيع و مسلط بودن سياست‌هاي تعديل، عدالت اجتماعي و حمايت از اقشار آسيب‌پذير نيز جزء محورهاي برنامه دوم قرار گرفت و برنامه‌ريزان دولت پذيرفتند که رسيدگي به اقشار آسيب‌پذير، از جمله وظايف دولت محسوب مي‌شود (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1373)
اما در اين برنامه، توجه به عدالت اجتماعي و حمايت از اقشار آسيب‌پذير، فقط در سطح هدف‌هاي کلان کيفي و خط مشي‌هاي اساسي برنامه و کلي‌گويي‌هاي متعارف برنامه‌ريزي در ايران، باقي مانده و در سياست‌هاي کلي برنامه مطرح نشده است. در مفاد قانوني برنامه که شامل يک ماده واحده و 101 تبصره بوده، در تبصره 10 براي کاهش فقر و محروميت، مکانيزم‌هايي مانند اعطاي اعتبارات ارزان قيمت و قرض‌الحسنه مورد توجه قرار گرفته است. در تبصره 11، به توسعه روستاهاي محروم از طريق انجام طرح‌هاي عمراني مناسب و … توجه شده و در تبصره 12 نيز مقرر شده است از محل اعتبارات تأمين اجتماعي، 4800 ميليارد ريال براي پرداخت مستقيم کمک معاش ماهانه به اقشار کم درآمد تخصيص يابد که 25 درصد آن، بايد صرف فعاليت‌ها خوداشتغالي اين افراد شود و در تبصره 16 و 17 نيز تداوم پرداخت يارانه‌ها مورد تأکيد قرار گرفته است (سازمان
