صلاحيت ديوان
صلاحيت ديوان عدالت اداري نسبت به دادگاه‌هاي دادگستري و مراجع اداري اختصاصي و بالعكس از نوع صلاحيت ذاتي و متكي به اصول و قواعد آمره مي‌باشد و هيچيك از اين مراجع حق ورود در قلمرو صلاحيت يكديگر را ندارند در غير اين صورت مرتكب نقض آشكار قانون شده‌اند كه چون جبران اين تخلف در موارد عديده، بعلت خاتمه دادرسي و قطعيت حكم صادره و انسداد ابواب تجديدنظر ميسر نيست دادگاه‌هاي دادگستري و ديوان عدالت اداري بايد در قبول يا نفي صلاحيت خود در دعاوي مطروحه نهايت دقت و مراقبت را بعمل آورند و از مداخله در محدوده صلاحيت يكديگر اجتناب كنند اما تجدیدنظر صلاحيت هر يك از آنها در پاره‌اي از دعاوي بدليل عدم تعيين ضوابط دقيق و مشخص در قانون و وجود تشابه و اشتراكات متعدد كار آساني نيست و محتاج مطالعه و مداقه در ظرايف و دقايق صلاحيت هر يك از آنها و تجدیدنظر وجوه افتراق آنها از يكديگر است.21
براي نيل به اين مقصود و ترسيم خطوط مرزي صلاحيت اين پرسش‌ها مطرح مي‌شود:
1- آيا هر رفتار اداري هر يك از مقامات حاكميت قابل تظلم‌خواهي در ديوان عدالت اداري مي‌باشد؟
2- آيا همه واحدهاي نظام اداري كشوري مشمول قانون ديوان عدالت اداري مي‌باشند؟
3- آيا همه مقررات اداري جز آنچه كه قانون است قابل رسيدگي قضايي در ديوان عدالت اداري است؟
براي پاسخگوئي به پرسش اول تعريف قانوني رفتار اداري و احصاء مقامات حاكميت ضروري است و مي‌توان براي تعريف رفتار اداري تعريف زير را پيشنهاد نمود. «رفتار اداري رفتاري است كه در راستاي اداره امر عمومي محقق مي‌گردد»
مثال: استخدام قاضي كه براي تحقق امر قضاوت است و در عين حال تمايز آن از قضاوت آشكار مي‌باشد و در بند 3 ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري رسيدگي به شكايات قضات «از حيث تضييع حقوق استخدامي» در صلاحيت و حدود اختيارات ديوان قرار گرفته است.
و در خصوص مقامات حاكميت بايدگفت «مقامات حاكميت مقاماتي هستند كه در قانون اساسي وظايف، اختيارات و جايگاه آنها در نظام حاكميت تعيين شده است.»22
به موجب اصل 60 قانون اساسي: «اعمال قوه مجريه جز اموري كه در اين قانون مستقيماً به عهده رهبري گذارده شده از طريق رئيس‌جمهور و وزرا است» بنابراين مقامات عالي قوه مجريه در جمهوري اسلامي ايران عبارتند از: مقام رهبري، رئيس‌جمهور و وزيران از طرف ديگر چون بر طبق قانون اساسي معاون رئيس‌جمهور به عنوان يك نهاد سياسي و اجرائي وظايف اجرائي و اداري مهمي به عهده دارد و همچنين هيأت وزيران متشكل از وزيران و به رياست رئيس‌جمهور در تصميم‌گيري و رهبري سياست دولت نقش مهمي ايفاء مي‌كنند لذا آنها را نيز بايد جزء مقامات عالي قوه مجريه يا قوه مركزي به شمار آورد.23
علاوه بر مقامات عالي قوه مجريه مقامات عالي قوه‌هاي مقننه و قضاييه نيز تصميمات و اقدامات اداري دارند كه تصميمات و اقدامات آنان نيز به عنوان مقامات حاكميتي در محدوده بند 3 ماده 10 اين قانون در امور راجع به حقوق استخدامي قابليت رسيدگي در ديوان را دارد.
براي پاسخگوئي به پرسش دوم بايد انواع و اقسام واحدهاي نظام اداري را باز شناخت دستگاه اداري كشور ما شامل سازمان قوه مركزي، و سازمان شهرستان‌ها، شورا‌هاي محلي، مؤسسات عمومي و نظام‌هاي صنفي و حرفه‌اي است.24
اما برمبناي ترسيم نظري اداري بايد تمام سازمان‌ها، واحدها، پست‌هاي سازماني و وظايف، اختيارات و مسئوليت‌هاي اداري در تمام نظام حاكميت شامل قواي سه‌گانه را در صلاحيت ديوان دانست. براي پاسخگوئي به پرسش سوم بايد در «قانون»، از «مقررات اداري» تعريفي ارائه گردد و مبنا واقع شود.
با ديدگاه سيستمي مي‌توان تعريف مقررات اداري را به صورت زير پيشنهاد نمود.
– «مقررات اداري مقررات حاكم بر ساختار، رفتار و تعاملات محيطي اجزاء نظام اداري است.
مقررات اداري در سطوح متمايز سلسله مراتب قوانين يافت مي‌شود.25 (اصل 138 و 170 قانون اساسي) مقررات به معناي عام آن شامل قانون، تصويب‌نامه، آيين‌نامه، بخشنامه و هرچه كه ضمانت‌اجراء داشته باشد و به معناي خاص در مقابل قانون استعمال مي‌شود.26 مانند مقرراتي كه در جهت انجام دستور قانونگذار و حسن جريان امور و در زمينه اعلان و اجراء قانون از مراجع صلاحيت‌دار صادر مي‌شود.
در هر حال بنا به مراتب هرچند در نظر اول در محدوده بررسي قانون ديوان عدالت اداري پاسخ به پرسش‌هاي بالا قطعي و جزمي نمي‌باشد لكن آنچه مي‌توان از اصل 173 قانون اساسي نتيجه گرفت اين است كه تدوين‌كنندگان قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در اين اصل دولت را به معناي وسيع آن بكار گرفته‌اند و در اين معني دولت يعني كليه ارگان‌ها، سازمان‌ها ادارات و مقامات سياسي و حكومتي و مأموريني كه زير نظر و تحت نظارت و حاكميت قواي سه‌گانه حاكم در كشور اقدام به اعمال حكومتي و سياسي و يا اعمال اداري و اجرائي با هدف حفظ امنيت و برقراري نظم عمومي در جامعه و همچنين تأمين نيازها و انجام خدمات عمومي و رفاه همگاني مي‌نمايند. به علاوه از مقررات مواد 10 و 11 قانون ديوان عدالت اداري بجز مواد منصوص در قانون استثناء استنباط نمي‌شود.
2-6-4 صلاحيت و اختيارات ديوان عدالت اداري در رابطه با نوع دعاوي
صلاحيت و اختيارات ديوان عدالت اداري در رابطه با نوع دعاوي در صلاحيت شعب ديوان شامل سه بخش مي‌شود.
1- رسيدگي و ابطال تصميمات و اقدامات اداري خلاف قوانين و مقررات
2- رسيدگي به شكايات كاركنان دولت از حيث تضييع حقوق استخدامي
3- رسيدگي به تجديدنظرخواهي نسبت به آراي قطعي صادره از سوي مراجع اختصاصي
درخصوص شق اول كه مشتمل بر تصميمات و اقدامات اداري است بايد گفت تصميمات اداري وقتي در ديوان قابل طرح و شكايت است كه از مقامات اداري داخلي صادر شده باشد اعمال قضايي مانند قرارها و احكام قضايي و اعمال قانونگذاري مانند كميسيون‌هاي مجلس شورا، طرح‌هاي نمايندگان مجلس و لوايح دولت و قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي، اعمال اشخاص حقوقي حقوق خصوصي، اعمال مقامات خارجي و بين‌المللي خارج از كنترل ديوان عدالت اداري است.27
مفاهيم و مصاديق انواع تصميمات اداري به قرار ذيل است.
اول- تصميم در معني و مفهوم لغوي آن يعني قصد و اراده واحد دولتي مشعر بر انجام وظايف و تكاليف قانوني و اعمال اقتدارات و اختيارات متفرع بر آن در قلمرو و قواعد حقوق عمومي. تصميم در اين معني مادام كه علني نشود اشخاص بر آن آگاهي نخواهند يافت و اصلاً در مرحله اعلام تصميم نيز موجد تضييع حقي نخواهد بود و تا زماني كه از قوه به فعل در نيامده و به عبارت ديگر عنوان اقدام به خود نگرفته است منشاء تضييع حقي نخواهد شد مانند تصميم شهرداري بر تملك املاك اشخاص به منظور احداث خيابان.
دوم- تصميم اداري محض كه از طرف مراجع و مقامات مافوق بصورت دستور كتبي در خصوص مورد در امور اداري و سازماني و وظيفه خاص و معيني صادر مي‌شود و واحدهاي تابعه و مأمورين مادام ملزم به اطاعت از آن مي‌باشند.
سوم- تصميم اجرائي كه از طرف مراجع و مقامات دولتي بصورت كتبي در اجراي مقررات قانوني و در جهت رفع نيازمندي‌هاي جامعه و افراد اتخاذ مي‌شود و ممكن است متضمن نفي يا اثبات حق يا امر معين يا انجام تكليف خاص يا شرايط و ضوابط مخصوص به تحقق امر معين و در خصوص مورد باشد.28
در ارتباط با اقدامات قابل شكايت در ديوان عدالت اداري بايد دانست كه اقدامات اداري به مجموعه عملياتي گفته مي‌شود كه براي تهيه مقدمات تصميمات اداري و يا اجراي آنها انجام مي‌شود و بر دو قسم است «اعمال مادي و اعمال اجرايي دسته اول را از آن جهت اعمال مادي مي‌گويند كه منشاء آثار حقوقي نيستند و تصميمات مستقل و لازم‌الاجرايي را تشكيل نمي‌دهند بلكه مقدمات اتخاذ تصميمات حقوقي اداره را فراهم مي‌آورند مانند طرح‌ها و برنامه‌ها، آراء و نظرات مشورتي ولكن اعمال اجرايي به آن دسته از اعمال اداري گفته مي‌شود كه به منظور اجراء و تحقق بخشيدن به تصميمات حقوقي اداره انجام مي‌شود مانند اجراي حكم توقيف روزنامه، بستن محل كسب غيرمجاز، قطع آب و برق مشتركين خاطي». در هرحال اعمال مادي و اجرايي خارج از حقوق نيستند و از لحاظ حفظ افراد نمي‌تواند نسبت به آنها بي‌اعتنا بود اشخاص ذي‌نفع مي‌توانند در صورت غير قانوني بودن آنها به ديوان عدالت اداري شكايت كنند.
درصورتي كه تصميمات و اقدامات موضوع شكايت موجب تضييع حقوق اشخاص شده باشد شعبه رسيدگي‌كننده حكم مقتضي مبني بر نقض رأي يا لغو اثر از تصميم و اقدام مورد شكايت يا الزام طرف شكايت به اعاده حقوق تضييع شده صادر مي‌نمايد.
تبصره – پس از صدور حكم بر اساس ماده فوق مراجع طرف شكايت علاوه بر اجراء حكم مكلف به رعايت مفاد آن در تصميمات و اقدامات بعدي خود مي‌باشند.
به صراحت اصل 173 قانون اساسي و اين ماده احقاق حق تضييع شده از مهم‌ترين وظايف ديوان است معاني و مفاهيم حق و مصاديق آن اعم از مالي و غيرمالي متعدد و متنوع است و به همين سبب امكان دارد تصميمات و اقدامات موجبات تضييع حقوق مختلفي را فراهم سازد. اطلاق مفهوم حقوق تضييع شده و شمول آن به تمام افراد و اقسام آن مفيد شمول حكم مقرر در اين ماده نسبت به همه آنها و ضرورت احياء تمام آنها در ديوان عدالت اداري مي‌باشد به عنوان مثال وقتي مستخدمي در يك شركت دولتي در محيط كار در اثر تماس با مواد شيميايي مخصوصاً مواد سمي بيمار شده و در اثر بيماري مرتكب غيبت شده است و دستگاه محل خدمت وي بجاي رفتار با مستخدم مطابق ماده 46 مقررات استخدامي شركت‌هاي دولتي بدون رعايت سنوات پرداخت كسور بازنشستگي حداكثر حقوق بازنشستگي مقرر در ماده 39 قانون مذكور به عنوان حقوق از كار افتادگي درباره وي برقرار نمايد برخلاف ماده 46 قانون فوق‌الذكر به خدمت وي پايان داده است وظيفه ديوان عدالت اداري است كه به حكم قانون در مقام دادرسي حقوق تضييع شده اين مستخدم را احياء نموده و حكم به الزام دستگاه متبوع مستخدم به برقراري حقوق وظيفه از كارافتادگي و پرداخت تمام حقوق و مزاياي ايامي كه شاكي به عللي خارج از اراده و قدرت خود رابطه كاري با شركت را نداشته تا زمان اعمال ماده 46 مقررات استخدامي شركت‌هاي دولتي مصوب 5/3/1352 با اصلاحات و الحاقات بعدي صادر نمايد. يا وقتي يك دستگاه اجرائي در تملك و تصرف ملك شخصي جهت اجراي برنامه عمراني‌اش بدون ترتيبات مقرر در ماده 8 و 9 لايحه قانون نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي طرح‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت مصوب 58 عمل نموده و حتي مرتكب تخريب بنا شده است و ديوان عدالت اداري تجدیدنظر مي‌دهد حق مالكيت و حق بهره‌برداري برخلاف موازين از مالك سلب شده و بناء متعلق به مالك از بين رفته است كه كلاًً حقوق تضييع شده مالك محسوب مي‌شود ديوان عدالت اداري مكلف است به حكم قانون در مقام داوري تمام حقوق تضييع شده فوق‌الذكر را احياء كند.
راجع به حقوق تضييع شده موضوع اين ماده مي‌توان به نكات ذيل اشاره نمود.
1- براي تنظيم روابط مردم و حفظ نظم در اجتماع قاعده حقوقي براي هركس امتيازهايي در برابر ديگران مي‌شناسد و توانايي ويژه‌اي به او اعطاء مي‌كند اين امتياز و توانايي را كه حقوق هر جا منظم براي اعضاي خود مي‌شناسد حق مي‌نامند كه جمع آن «حقوق» است.
2- تضييع حقوق ناشي از تصميمات و اقدامات و مقررات دولتي خلاف قانون است كه منتهي به شكايات و تظلمات و اعتراضات از سوي مردم عليه دولت در ديوان عدالت اداري مي‌شود و با اثبات تضييع حق در جهت اعاده آن ديوان مكلف است به حكم قانون نسبت به اعاده حقوق تضييع شده حكم صادر نمايد.
3- ديوان عدالت اداري نمي‌تواند در اعاده حقوق تضييع شده قائل به تجزيه و تفكيك شده و احقاق بعضي حقوق تضييع شده را به محاكم دادگستري احاله نمايد اقدام به اين امر مغاير صريح قانون است.
4- احقاق حقوق تضييع شده، عرفاً و قانوناً وقتي محقق مي‌شود كه همه آثار و نتايج زيان‌بار يك تصميم يا اقدام خلاف قانون مرتفع و زايل گردد بنحوي كه شخص زيان‌ديده مجبور به دادخواهي مجدد نباشد.
5- رسيدگي به كليه دعاوي ناشي از اعمال اقتدارات و حقوق عمومي و احقاق حقوق اشخاص ذي‌نفع
