مديريت و برنامه‌ريزي، 1377). محتواي تبصره‌هاي مذکور نشان مي‌دهد که رويکرد برنامه دوم نيز مانند برنامه اول، تأمين نيازهاي اساسي و تداوم پرداخت يارانه‌هاي مستقيم، براي حمايت از اقشار آسيب‌پذير، همراه با هدفمند کردن اين پرداخت‌ها بوده که به عنوان هدفي فرعي در کنار هدف اصلي برنامه، يعني شتاب بخشيدن به رشد اقتصادي مطرح شده است. اهداف کمي کلان برنامه نيز در زمينه‌هاي توليد، سرمايه‌گذاري، مصرف، بودجه عمومي دولت، پول و اعتبار، بازرگاني خارجي و جمعيت و اشتغال بوده و هيچ هدف کمي در زمينه کاهش فقر و تحقق عدالت اجتماعي و بهبود توزيع درآمد و ثروت مشاهده نمي‌شود (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1377).
اما همان‌طور که در مستندات برنامه سوم توسعه نيز گفته شده، گرچه برنامه دوم، بر اصول آزادسازي اقتصادي و خصوصي سازي مبتني بوده است، ليکن در اجراي برنامه دوم، به دليل فشار عمومي ناشي از تورم شديد، تغييرات اساسي در استراتژي‌هاي برنامه روي داد (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1378). از اين رو، بر طبق تجربيات حاصل از برنامه اول و دوم، در برنامه سوم سعي شد تا همان هدف‌هاي قبلي، با تأکيد بر ايجاد زمينه‌هاي ساختاري مناسب دنبال شود و اصلاح ساختارها و رويه‌هاي موجود، بر کليه فصول برنامه حکم‌فرما شود.
5-2-3- برنامه سوم
در برنامه سوم، سوق دادن همه فعاليت‌هاي مربوط به رشد و توسعه اقتصادي به سوي عدالت اجتماعي و حفظ قدرت خريد گروه‌هاي کم درآمد و متوسط جامعه از طريق ايجاد اشتغال و سرمايه‌گذاري مولد براي آن‌ها و عمران روستاها، چندين بند از سياست‌هاي کلي برنامه سوم، شامل بندهاي 1، 2، 3 و 5 را به خود اختصاص داده و اولين بار، بحث امنيت غذايي، در بند 13 سياست‌هاي کلي مورد توجه قرار گفته است (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1378). گرچه در اين برنامه نيز هدف اساسي، رشد اقتصادي بود، اما توجه به عدالت اجتماعي، با توجه به سياست‌هاي ابلاغي از سوي مقام معظم رهبري (دام ظله) کمي پررنگ‌تر از برنامه‌هاي قبل بود و فصل مشخصي از برنامه را به خود اختصاص داد. ضمن آن‌که براي اولين بار خواسته شده است که مجموعه اقدامات حمايتي دولت، بر اساس معيارهاي هدفمند بودن و شفافيت، در قالب نظام جامع تأمين اجتماعي اعمال شود. ضمن آن‌که بر تداوم يارانه کالاهاي اساسي و حمايت از دهک اول، به شکل پرداخت‌هاي انتقالي، تأکيد گشته و خواسته شده طبقه بندي يارانه‌ها بر اساس نوع مصرف و گروه هدف انجام شود (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1378). در مواد قانوني برنامه سوم نيز که در دو قسمت حوزه‌هاي فرا بخشي و امور بخشي ارائه‌شده، فصل پنجم از ميان 12 حوزه فرا بخشي، به نظام تأمين اجتماعي و يارانه‌ها اختصاص يافته است. در اين فصل، که مواد 26 تا 47 برنامه را شامل مي‌شود، بر تحقق اصل 29 قانون اساسي تأکيد شده است (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1382).
همانند دو برنامه پيشين، برنامه سوم نيز بدون ارائه هدف‌هاي کمي، به توصيه‌هاي سياستي کلي مانند هدفمند سازي يارانه‌ها توجه کرده است. همان‌طور که مستندات برنامه سوم نيز نشان مي‌دهد، دغدغه اصلي برنامه‌ريزان دولت در حوزه عدالت اجتماعي، هدفمند سازي يارانه‌ها بوده است. آسيب شناسي اين برنامه از روندهاي گذشته در حوزه تأمين اجتماعي و يارانه‌ها، مبتني بر دستيابي به شيوه‌هاي بهتر براي پرداخت يارانه‌ها و نظام تأمين اجتماعي بوده است. در عين حال، براي جلوگيري از تأثير آسيب‌هاي رفاهي بر تداوم پرداخت يارانه کالاهاي اساسي، دارو و مواد غذايي تأکيد شده است، البته تا زماني که نظام اجرايي کارا و مطمئني با روش آبرومندانه و اطمينان بخش، تأثير حذف يا کاهش يارانه‌ها بر گروه‌هاي کم درآمد را خنثي کند. علاوه بر اين، براي حفظ کرامت انسان‌ها گفته شده است که بايد در برابر تغيير سطح قيمت‌ها، قدرت خريد مردم را حفظ کرد و حداقل نيازهاي دهک اول درآمدي، به گونه‌اي تأمين شود که جنبه صدقه نداشته باشد، بلکه به عنوان وظيفه دولت در قبال اين گروه تلقي شود. علاوه بر اين، خواسته شده اعطاي يارانه‌ها با اجراي سياست‌هايي ادامه يابد که ميزان يارانه خانوارهاي کم درآمد را افزايش، طبقه متوسط را حفظ و يارانه خانوارهاي پردرآمد را کاهش دهد و حذف کند (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1378).
طبق رويکرد قابليت محور در رفع فقر، تنها نکته مثبت برنامه سوم که در مواد قانوني آن مشاهده مي‌شود، توجه به بحث امنيت غذايي است که در رهنمودهاي کلي برنامه مصوب هيئت وزيران در فصل تأمين اجتماعي و در ماده 197 قانون برنامه سوم، مورد تأکيد قرار گرفته است (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1382). بر اساس آمار ارائه‌شده در مستندات برنامه، حدود 20 تا 25 درصد جمعيت کشور، در معرض خطر ناامني غذا و تغذيه بوده‌اند (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1378).
بديهي است که نگاه مسلط برنامه‌ريزان در برنامه سوم، مبتني بر رويکرد رفاهي است، به طوري که آثار منفي رشد اقتصادي براي گروه‌هاي کم درآمد را خنثي کند يا به حداقل برساند. گرچه ظاهراً سياست‌هاي دولت در اين برنامه، رنگ و لعاب ديگري يافته، اما برنامه‌ريزان کماکان بدون به کارگيري رويکردهاي قابليت محور در رفع فقر، نتوانسته‌اند سياست‌هاي اثربخشي براي رفع فقر طراحي کنند و سازوکار اجرايي مناسبي را براي مبارزه با فقر تدارک ببينند. تنها دغدغه برنامه‌ريزان که بر آن تأکيد زيادي شده، ارتقاي شيوه‌هاي حمايتي موجود بوده است. شيوه‌هايي که در بهترين حالت، بهبود رفاهي توأم با حس وابستگي به اعانه دهنده را در نيازمند به کمک به وجود مي‌آورند. همان‌طور که گزارش‌هاي نظارتي سازمان مديريت نشان مي‌دهند، چنين رويکردي به لحاظ عملي تحقق نيافته است. براي مثال، در بحث امنيت غذايي، تنها سياست عملي، اختصاص بخشي از يارانه‌ها به شير در مدارس بوده است (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1382).
5-2-4- برنامه چهارم
قبل از تدوين برنامه چهارم، سند چشم انداز ايران در افق 1404 هجري شمسي، توسط مقام معظم رهبري (دام ظله) به دستگاه‌هاي اجرايي و برنامه‌ريز ابلاغ شد. طبق اين افق ترسيم شده، جامعه ايراني در سال 1404، در کنار ساير ويژگي‌ها، بايد عدالت اجتماعي را نيز داشته باشد و از سلامت، رفاه، امنيت غذايي، تأمين اجتماعي، فرصت‌هاي برابر، توزيع مناسب درآمد، نهاد مستحکم خانواده به دور از فقر، فساد و تبعيض و بهره‌مند از محيط زيست مطلوب، برخوردار باشد (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1382). در پايان سند چشم انداز ايران در افق 1404، تأکيد شده است که تعيين اهداف در برنامه‌هاي توسعه و بودجه‌هاي ساليانه، بايد بر اهداف ترسيم شده در اين سند منطبق باشد.
در برنامه چهارم، همان‌طور که در گزارش ربع قرن عملکرد نظام جمهوري اسلامي و در مستندات برنامه چهارم توسعه ذکر شده است، ارزيابي برنامه‌ريزان در حوزه عدالت اجتماعي نشان مي‌دهد که توزيع نابرابر درآمدها و عدم برخورداري دهک‌هاي پايين درآمدي از يارانه‌ها هنوز هم وجود دارد و از ايجاد نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي، کاهش فقر، بيکاري و نابرابري، افزايش سرمايه انساني در اقشار کم درآمد و رفع عدم تعادل‌هاي منطقه‌اي از طريق متعادل کردن توزيع امکانات عمومي (فرهنگي، آموزشي و اجتماعي)، و اصلاح نظام ناکارآمد و غير هدفمند يارانه‌ها، به عنوان چالش‌هاي اساسي اين بخش ياد مي‌شود (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1384). از اين رو، در برنامه چهارم توسعه، با توجه به تأکيدهاي سند چشم انداز ايران در افق 1404، نگرش جامع‌تر و توجه بيشتري به برنامه‌هاي قبلي، به بحث عدالت اجتماعي و سياست‌هاي حمايتي پديد آمده است.
در سياست‌هاي کلي برنامه چهارم، طي بندهاي 12 و 13، بر تحقق عدالت اجتماعي، ايجاد فرصت‌هاي برابر، مبارزه با فقر و … تأکيد شده است. علاوه بر اين، در بندهاي 38، 39، 41 و 43، به ترتيب بر امنيت غذايي، حفظ قدرت خريد گروهاي کم درآمد، حمايت از تأمين مسکن براي گروه‌هاي کم درآمد و ارتقاي سطح زندگي روستاييان و رفع فقر در روستاها تأکيد شده است (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1382). در قانون برنامه نيز يک بخش از هفت بخش قانون، به توسعه سلامت، امنيت انساني و عدالت اجتماعي اختصاص يافته است که دو فصل هفتم و هشتم از 15 فصل برنامه را شامل مي‌شود. در اين برنامه، براي اولين بار در کنار اهداف کلان اقتصادي، شاخص‌هاي کمي در زمينه کاهش فقر و نابرابري نيز تعيين شده‌اند. براي مثال، مقرر شده است که درصد جمعيت زير خط فقر نسبي (50 درصد ميانه درآمدي) تا سال 1388، به 7 درصد کاهش يابد و ضريب جيني به 38/0 برسد (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1384).
علاوه بر تأکيد سياست‌هاي کلي بر عدالت اجتماعي، بخش سوم مواد قانوني برنامه چهارم، با عنوان توسعه سلامت، امنيت انساني و عدالت اجتماعي، به مباحث سياست‌هاي حمايتي دولت اختصاص يافته است. در اين بخش، در مواد قانوني مختلف، از دولت خواسته شده است تا اقدامات مختلفي را به منظور کاهش فقر و نابرابري انجام دهد. در ماده 84، دولت به نهادينه کردن امنيت غذايي و تغذيه در کشور مکلف شده است تا ميزان خانوارهاي آسيب‌پذير از هزينه‌هاي غير قابل تحمل سلامت را به يک درصد کاهش دهد. در ماده 95، از دولت خواسته شده است حداکثر تا پايان سال دوم، برنامه، کليه خانوارهاي زير خط فقر مطلق را تحت پوشش قرار دهد. در همين ماده بر اتخاذ روش‌هاي توانمند ساز و مشارکت محلي براي رفع فقر و محروميت تأکيد شده است. در ماده 96، تحقق نظام جامع تأمين اجتماعي، بر اساس اصل 29 قانون اساسي، جزء وظايف دولت محسوب شده است. در ماده 97 نيز، دولت به تهيه طرح جامع کنترل و کاهش آسيب‌هاي اجتماعي مکلف شده است. در اين ماده، تهيه و تدوين طرح توانمند سازي زنان خودسرپرست و سرپرست خانوار، مورد تأکيد قرار گرفته است. همچنين در ماده 103 بند الف ماده 46 برنامه سوم، بر هدفمند کردن يارانه کالاهاي اساسي، انرژي و ساير موارد تأکيد شده است. علاوه بر اين، بر خلاف برنامه‌هاي قبلي، در اين جا اهداف کمي در زمينه عدالت اجتماعي تعيين شده است (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، 1384).
برنامه چهارم نسبت به ساير برنامه‌ها، از رويکرد کامل‌تري در خصوص رفع فقر برخوردار است و براي نخستين بار، به بحث توانمند سازي و اتخاذ روش‌هاي توانمند ساز براي رفع فقر توجه کرده است. اما اين تأکيدها در حد توصيه‌اي کلي و عمومي و فاقد راه‌کارهاي اجرايي مشخص است و همواره از دولت خواسته شده است تا اين اقدامات را انجام دهد، اما مشخص نشده است که چه بخشي از دولت يا کدام سازمان حمايتي، مسئول پيشبرد اين اهداف و برنامه‌ها است. چنين سياست‌هايي، فقط فرصت‌هاي مقطعي براي فقرا ايجاد مي‌کنند. فرصتي که مشخص نيست به شکل مولد درمي آيد و مي‌تواند قابليت خروج فقرا از وضعيت فقر را بدهد يا خير.
اما علاوه بر نکات فوق، مي‌توان در اين باره از نتايج ساير مطالعات نيز بهره گرفت. در رابطه با اثربخشي برنامه‌هاي توسعه در زمينه کاهش فقر نيز، تحقيقات معدودي به طور مستقل درباره روند تغييرات فقر و نابرابري در کشور، باملاحظه رويکرد برنامه‌هاي توسعه انجام‌شده است. سوري (1377) روند فقر و نابرابري را در سال‌هاي 1367 تا 1375، با استفاده از اطلاعات درآمد و هزينه، حدود 200 هزار خانوار ايراني در طي اين دوره بررسي کرده است تا به اين سؤال پاسخ دهد که فقر در دوره‌اي که دوره بازسازي اقتصاد نام گرفته، چه تغييراتي داشته است. نتايج بررسي‌هاي وي نشان مي‌دهد که ميزان عمومي فقر در کشور، در دوره 1367 تا 1370 ثابت بوده، در دوره 1370 تا 1373 کاهش يافته، در سال 1374 افزايش يافته و در سال 1375 نيز در سطحي معادل 1374، ثابت مانده است. محمودي (1383) نيز تحولات توزيع درآمد در برنامه اول توسعه (73-1368) را بررسي کرده است. نتايج مطالعه وي نيز نشان مي‌دهد که ميزان نابرابري در ايران، بسيار بالا است، و طي سال‌هاي برنامه اول توسعه، تغييري نکرده است. علاوه بر اين، مطالعه وي نشان مي‌دهد که نابرابري در مناطق شهري، کاهش و در مناطق روستايي افزايش يافته و اين افزايش و کاهش، اثر يکديگر بر نابرابري کل جامعه را خنثي
