کارمندان زیردست خود معمول می‌دارد اشکال مختلفی دارد. شکلی از آن تایید و تصویب تصمیم متخذه زیردستان است. نوع دیگر کنترل مزبور، لغو و ابطال اعمال حقوقی آنان می‌باشد. تعلیق اجرای تصمیمات زیردستان شکل سوم کنترل مافوق بر اعمال مادون و بالاخره از اصلاح و تغییر عملیات آنان به عنوان شکل چهارم کنترل مقام بالا دست اداری بر اعمال کارکنان زیر دست است. (انصاری،1384: 63)
در هر یک از مدارج سلسه مراتب اداری، هر سرپرست بر اعمال زیردستان خود اختیار نظارتی وسیع دارد و در صورتی که اعمال و تصمیمات آنها را بر خلاف قانون و یا احیانا برخلاف مقتضیات اداری تشخیص دهد می‌تواند آن را لغو و باطل نماید و این اختیار ناشی از مسئولیتی است که معمولا و قانونا بر دوش او گذاشته شده است.
بند دوم : مفهوم و علل لغو تصمیمات اداری
عواملی که باعث می‌شود تا یک تصمیم نهایتا لغو گردد از این قرارند: (موتمنی، 1352: 15)
1- تطبیق اعمال اداره با قانون: نظارت از نقطه نظر قانون و مقررات آن است که ببینیم آیا دستگاه اداری، مقررات وضع شده از سوی قانونگذار را رعایت می‌کند یا نه. این نوع نظارت اصولا مربوط به اعمال حقوقی، عملیاتی و اقدامات مالی دولت است که معمولا از سوی مراجع قضایی صورت می‌گیرد.
2- تطبیق اعمال اداره با مقتضیات اداری : در نظارت قانونی، هدف بررسی این امر است که آیا اعمال اداره با قوانین و مقررات ارتباط دارد یا نه. در حالی که در این نظارت، مقصود، تطبیق اعمال اداره با مقتضیات اداری یعنی مصالح اجتماعی است که اداره باید ضمن انجام وظایف خود آن را رعایت کند. افزون بر اینکه «مصلحت» مفهومی عام‌تر از مفهوم قوانین و مقررات است و آن تصور ایده‌آلی است که در هنگام نظارت، باید در نظر گرفت و معیارها و خطوط آن را تعیین و مشخص ساخت. در این نوع نظارت، بازرس در ارزیابی اعمال اداره از ازادی عمل بیشتری برخوردار است.
3- تطبیق اعمال اداره با اقتصاد و کارآیی: این نوع نظارت مانند نظارت نوع دوم مبتنی بر ملاحظات و قضاوتهای شخصی است. مقصود از نظارت از نقطه نظر اقتصادی و صرفه جویی آن است که ببینیم آیا میان ارزش خدمات اداری و بهای تمام شد‌ه‌ی آن توازن و تعادلی برقرار است یا نه؟ و در نظارت از نقطه نظر کارآیی مقصود آن است که ببینیم اداره با صرف چه میزان از نیرو، قادر به انجام هدف‌های خود است .
تصمیمات اداری به دو دسته‌ی عام‌الشمول و فردی تقسیم می‌شوند لذا معیارهای الغاء این تصمیمات نیز باید به فراخور موضوع آن (که آیا یک حق فردی است یا عمومیت دارد) مورد بحث قرار گیرد. البته برخی موارد هست که در مورد هر دو یکسان است مانند این که لغو لزوما توسط یک مرجع اداری صورت می‌گیرد و در واقع آنچه به عنوان ابطال از سوی مرجع اداری صورت می‌پذیرد ماهیتا همان لغو است . در رابطه با لغو باید عنوان نمود که تصمیم ملغاء شده می‌تواند تصمیمی مطلوب یا نامطلوب باشد و اینکه لغو یک تصمیم اداری ناظر به آینده بوده و اصل بر عطف به ما سبق نشدن آن می‌باشد. اما در مورد عوامل لغو باید باید موشکافانه تر بحث نمود. در واقع اداره در خصوص لغو تصمیات خویش با محدودیت‌هایی روبرو است به خصوص در مورد تصمیمات فردی.
لغو تصمیمات اداری مطلوب همچون جواز ساخت و ساز، پروانه یا مزایای اجتماعی می‌تواند حقوق و منافع افراد را تحت تاثیر قرار دهد. افزون بر این افراد اغلب فرض رابر این می‌نهند که تصمیمات رسمی و مطلوب، نهایی و لغو ناپذیرند. بنابراین لغو تصمیمات ممکن است انتظارات را بر باد دهد و به مخاطبان تصمیم لطمه وارد کند. لذا اداره نمی‌تواند با تصمیم جدیدش آن حق یا صلاحیت را از افراد سلب کند مگر این که مقنن چنین اجازه ای را به او داده باشد.
در مورد اصل عطف به ما سبق نشدن بطور مطلق، نیز باید بیشتر دقت کرد، اگر بحث از لغو یک تصمیم مطلوب باشد آنگاه نمی‌توان به بهانه‌ی تغییر خط مشی و مقتضیات اداره حقوق افراد را زیر پا گذاشته و بر ایشان زیانهای مالی وارد نمود. اما گاه بحث از آن است که یک تصمیم نامطلوب (غیر قانونی) لغو می‌شود. در این مورد «بطور سنتی بیشتر حقوقدانان در بیشتر نظام‌های حقوقی بر این عقیده‌اند که تصمیم‌های غیر قانونی را می‌توان بی هیچ دلیلی لغو کرد.» (شونبرگ1387: 63) تصمیم غیر قانونی از لحاظ اتخاذ باطل و بی اثر شناخته می‌شود. این مساله مشکلات قابل ملاحظه ای ایجاد می کند زیرا انصاف نسبت به فرد با اصل دولت قانونمند در تعارض می افتد. در خصوص تصمیمات اداری عام‌الشمول اداره آزادی عمل بیشتری دارد و می‌تواند تصمیمات قبلی خود را تغییر دهد و یا لغو کند؛ چون فرض بر این است که همه‌ی افراد مخاطب آن هستند، اما باید توجه داشت که حتی در صورت تغییر یا لغو تصمیمات اداری عام‌الشمول، تغییر یا لغو آن تصمیمات نباید با حقوق افراد تعارض پیدا کند.
«در خصوص تصمیمات اداری فردی اصل بر این است که اداره حق تغییر ندارد مگر در مواردی که استثنایی به موجب قانون وجود داشته باشد. البته تنها عاملی که ممکن است بتواند علاوه بر معیار قانونی تصمیم فردی را تحت الشعاع قرار داده باعث لغو آن گردد اضطرار است.»(واعظی، 1390: 35)
این اضطرار را می‌توان در لغو اکران دو فیلم زندگی خصوصی و گشت ارشاد دید. می‌توان اضطرار را به برداشت شهروندان از این دو فیلم تعبیر کرد چنانکه هر دو فیلم مذکور از وزارت ارشاد و فرهنگ اسلامی مجوز اکران داشتند اما در حین اکران با اعتراضات مردمی مواجه شدند.هر چند سینمایی‌ها این عمل را عملی غیر قانونمند و سلیقه‌ای تعریف نمودند اما می‌توان گفت این عمل در جهت صلاحیتی بود که حقوق اداری برای یک مقام اداری با توجه به شرایط زمانی قائل است .البته این مسئله (اضطرار) موجب نخواهد شد تا اداره از جبران خسارت ناشی از لغو تصمیم خود سر باز زند.
مبحث سوم : علل و موضوعات ابطال
گفتار اول : علل ابطال
در این گفتار آنچه مورد بررسی قرار گرفته آن است که چه عواملی در نهایت باعث می‌شود تا حکم به ابطال یک تصمیم اداری صادر گردد. لازم به تذکر است که بررسی این علل با تاکید خاص بر صلاحیت‌های دیوان نبوده است، هر چند در برخی موارد گریزی کوتاه به حقوق ایران و همچنین دیوان عدالت اداری زده شده است.
بند اول : نقض حکم مقنن در تصمیمات اداری
(انجام هر عمل و تصمیم اداری به استناد علل و موجبات معین قانونی برای تامین هدف قانونی معین با تشریفات قانونی خاص صورت می‌گیرد. چنانچه عمل یا تصمیم اداری دارای این ویژگی‌ها نباشد نقض قانون محسوب می‌شود و قابل بطلان خواهد بود. ودل استاد حقوق اداری پاریس، جهت نقض قانون یعنی غیر قانونی بودن عمل یا تصمیم اداری را از لحاظ شکلی و ماهوی طبقه‌بندی می‌کند و آن را قابل کنترل می‌داند.) (موتمنی،1387: 28) به نوعی می‌توان گفت همه‌ی دادرسی‌های منجر به صدورحکم ابطال در اصل بر مبنای نقض این اصل استوار هستند. (اصول حقوق اداری؛1391؛86) در واقع هدف دادرسی اداری مستقر ساختن قانون بر دستگاه اداری، اجرای عدالت، جلوگیری از خودسری ماموران دولت و حفظ حقوق شهروندان است.
نقض حکم مقنن زمانی رخ می دهد که نقض ماهوی قانون در یکی از سه سطح مبنا خود محتوا و یا هدف رخ دهد. (واعظی،1390: 28)
به طور کلی می‌توان نقض قانونمندی ماهوی تصمیمات اداری را در دو دسته کلی جای داد:
1- نقض ماهوی تصمیمات اداری از این جهت که هدف مد نظر قانونگذار را نقض نموده‌اند:
در حالتی که نقض اصل قانونمداری از جهت غایتی که عمل اداری دنبال می‌کند، رخ می‌دهد ؛ «مقام اداری از نظر شخصی صلاحیت لازم را برای تصمیم گیری دارد، ولی تصمیم اداری را خارج از حدود مقرر و یا خارج از چارچوب زمانی و مکانی لازم اتخاذ نموده است. (در صورتی که این چارچوب ها در قانون در نظر گرفته شده باشند) در واقع، در این گروه، صلاحیت شکلی آنچنان که باید مد نظر نیست بلکه حوزه ی ماهوی برای وضع مقررات اجرایی اهمیت می یابد.» (ویژه، 1388: 98) به عبارت دیگر مقررات اجرایی تنها در جهت تکمیل قوانین می‌توانند نمود پیدا کنند و نتیجه آن خواهد بود که مقام اداری نمی‌تواند از طرف خویش حوزه‌ی شمول قانون را وسعت بخشد یا بکاهد. در صورت انجام این امر توسط مقام اداری باید انتظار ابطال تصمیم گرفته شده را داشته باشیم. گاه مقام اداری شرایط مقرر در قانون را توسعه می‌دهد. برای مثال هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 926 به تاریخ 4/9/ 1386 مقرر داشته است که ادارات آموزش و پرورش نمی‌توانند شروط غیر موجه از قبیل «فقد ردیف استخدامی » به ماده 6 قانون متعهدین خدمت به آموزش و پرورش مصوب 1369 بیفزایند و این گونه شروط «وجاهت قانونی » ندارند. در مورد دیگری «با اینکه قسمت آخر بند 1 ماده 15 قانون موجر و مستاجر مصوب 1356 شهرداری‌ها را مکلف نموده تا در صورت مراجعه‌ی مالک برای احداث ساختمان، پروانه‌ی ساختمان را صادر و تسلیم نمایند، شهرداری در بخشنامه‌ای رضایت مستاجرین را نیز به مفاد ماده مذکور افزوده بود.»3 گاه نیز مقام اداری محدودیت‌هایی را در مقام اجرایی ایجاد می‌کند یا در واقع حوزه‌ی اعمال قانون را محدود می‌کند. برای مثال، در ماده 154 قانون کار مصوب 1369 مقرر گردیده است که : «کلیه کارفرمایان موظفند با مشارکت وزارت کار و امور اجتماعی و سازمان تربیت بدنی کشور محل مناسب برای استفاده‌ی کارگران در رشته‌های مختلف ورزشی ایجاد نمایند و … ». در این ماده، قانونگذار « کارفرما را در خصوص ایجاد فضای ورزشی مناسب در محدوده‌ی محوطه‌ی کارگاه محصور و مقید نکرده است، ولی ماده 87 آیین نامه‌ی اجرایی موضوع تبصره‌ی ماده 154 قانون کار مصوب 23 / 4 / 1370 هیات وزیران که مفید این قید و تضییق و لزوم ایجاد فضای ورزشی در محوطه کارگاه و آثار و توالی ناشی از عدم اجرای آن است مخالف قانون تشخیص داده شده است.»4
افزون بر آن مقام اداری نمی‌تواند مقرراتی وضع نماید که « موافق هدف و حکم مقنن نباشد.». «همه موارد فوق را در مقوله غایت قانون می‌توان گنجاند.گر چه به نظر می‌رسد کشف «هدف » قانونگذار برای قاضی اداری نیز دشوار باشد. این گروه گستره‌ی وسیعی از نقض قانونمداری را تشکیل می‌دهند و قضات اداری نیز به درستی بیشترین توجه را به آنها دارند. این گونه تصمیم‌های اداری عموما خارج از حدود اختیارات قوه مجریه (در تلقی کلی ) اتخاذ می‌شود و در کشورمان توسط دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود5. » (همان: 100)
در واقع تفکیک حوزه‌ی قانونگذاری و وضع مقررات اجرایی به دقت توسط قاضی اداری دنبال می‌شود تا مقررات اجرایی جنبه ی قانون نیابند و مقام اداری به قانونگذار تبدیل نشود. متاسفانه در اینجا اختلاط آشکاری بین نقض قانونمداری اعمال اداری به دلیل فقدان صلاحیت مقام اداری (نقض شکلی) و تجاوز از حوزه مورد نظر قانونگذار برای مقام اجرایی ( نقض ماهوی) قابل شناسایی است و دیوان عدالت اداری در هر دو مورد را زیر عنوان « تجاوز از حدود اختیارات قوه ی مجریه » ارزیابی می نماید.(همان)
2- گاه تصمیم اداری و فرایند اجرای آن با قانون سازگار بوده، ولی این انگیزه و هدف از انجام عمل اداری است که موجبی برای غیر قانونی بودن آن است. انگیزه‌ی مقام اداری نیز طیف گسترده‌ای از فهم ناصواب از قوانین تا فراهم آوردن فضایی برای سوءاستفاده شخصی و اداری را در بر می‌گیرد. در این مقوله فهم ناصواب از قوانین به مخالفت با هدف قانونگذار نیز ارتباط می‌یابد.
بند دوم : نقض صلاحیت
(صلاحیت مجموع اختیاراتی است که به موجب قانون برای انجام عمل معینی، به مامور دولت داده شده است و به نوعی صلاحیت در حقوق عمومی شبیه اهلیت در حقوق خصوصی است. زیرا در هر دو صحبت از این است که آیا شخص، اختیار انجام یک یا چند عمل حقوقی را دارد یا نه . با وجود این هدف آنها یکی نیست؛ زیرا در حقوق خصوصی منظور از اهلیت نداشتن یعنی نشناختن یا محدود ساختن صلاحیت ماموران دولتی به منظور حفظ منافع عمومی در مقابل تجاوزات و تعدیات آنهاست.) (موتمنی؛1385؛ 461) تصمیم و عمل حقوقی اداری وقتی صحیح و نافذ است که از سوی مامور صلاحیت‌دار صادر شده باشد، بدیهی
