تحقیق رایگان با موضوع قوه مجریه، قانون اساسی، تفکیک قوا، خدمات عمومی

دانلود پایان نامه ارشد

اجرایی

هرچند در ظاهر امر، نظام تفکیک قوا تکلیف امور اجرائی و تقنینی را مشخص نموده است اما واقعیت آن است که ترسیم تمایز میان این دو امر در عمل، امری خطیر می باشد. از این روی حقوقدانان دو معیار برای تفکیک امور اجرائی از امور تقنینی ارائه داده اند. معیار اول، تفکیک ساختاری و معیار دوم، تفکیک ماهوی است. که در ادامه به تشریح هر دو خواهیم پرداخت.

الف: معیار ساختاری یا شکلی

بر اساس تفکیک ساختاری، عمل اجرائی عملی است که قوه مجریه انجام می دهد و از اداره نشات می گیرد. هرچه اداره تصمیم بگیرد، عمل اجرائی است و هرچه که مجلس قانون گذار تصویب کند عمل تقنینی و هرچه که مربوط به قضات دادگاه ها باشد عمل قضائی است. به عبارت دیگر، صلاحیت ذاتی تقنین، اجراء و قضاء به عهده خود این قوای سه گانه است. قوا صالح به تشخیص صلاحیت خود هستند، هیچ مقامی نمی تواند صلاحیت های این قوا را محدود کند. اما این مکانیسم تشخیص صلاحیت باید مراحل قانونی اش را طی کند. به عبارتی این امر همانند بحث سلسله مراتب هنجارهای قواعد حقوقی می باشد و طبق ساختارها، قابل کنترل است و اگر از مجرای این ساختارها صورت بگیرد، معتبر است.
بنابراین مبنای تمایز، به مقامات واضع این قواعد مربوط می شود و تمایز گذاری مادی یا ماهوی وجود ندارد.28 بر اساس معیار ساختاری، به مرجعی رجوع می شود که عمل یا تصمیم از آن ها صادر شده است بدون این که به موضوع عمل توجه شود. پس اگر عمل از قوه مقننه صادر شده باشد، آن عمل، عمل تقنینی است ولی اگر از یکی از مراجع اداری به عنوان یکی از شاخه های قوه مجریه صادر شده باشد، آن عمل یک عمل اجرائی است. بنابراین براساس این معیار، عمل اداری عبارت است از هر عملی که از جانب فرد یا مرجعی اجرائی در راستای اجرای وظایف اجرائی صادر شده باشد.29 فایده ضابطه ساختاری، ایجاد نظم است اما نقص بزرگی که در تفکیک ساختاری وجود دارد این است که چون معیار مشخصی برای عمل اجرائی وجود ندارد تداخل در وظایف اداری و تقنینی اتفاق می افتد و به استقلال دستگاه ها، اعم از قوه مقننه یا مجریه یا قضائیه، خدشه وارد می شود و اهداف عمومی دولت، متوقف می شود.

ب: معیار ماهوی یا مادی

معیار موضوعی یا ماهوی متکی به طبیعت عمل و موضوع است بدون توجه به این که از چه مرجعی صادر شده است. پس چنان چه عمل در زمره یک قاعده عام قرار گیرد باید نهاد قانونی عام آن را تاسیس کند و به نوعی عمل تقنینی محسوب گردد اما اگر عمل در زمره تصمیمات فردی اعم از فرد مشخص یا افراد معین باشد به عنوان عمل اداری شناخته می شود و یک نهاد قانونی خاص، آن را انشاء می کند. طرفداران این معیار، معیار شکلی را به دلیل تکیه صرف بر مسائل شکلی و عدم توجه به ماهیت و طبیعت عمل مورد انتقاد قرار می دهند. از جمله طرفداران معیار ماهوی می توان به «لئون دوگی» و «بونار» اشاره نمود. یکی دیگر از مولفه های مهم برای شاخصه مادی یا ماهوی توجه به برخی از ضوابط و محتوای شئون تقنینی است. از جمله ضوابط عمل تقنینی را می توان ضابطه گذاری، تعیین حقوق و تکالیف شهروندان، برقراری و لغو خدمات عمومی و تاسیس سازمان های عمومی ذکر کرد. به عبارتی دیگر، قوه مقننه به عنوان نماد قانون و حاکمیت قانون، ضوابط امور عمومی را تعیین و اجازه تاسیس موسسات عمومی را صادر می کند و به عنوان نماد حاکمیت ملی، تعیین حقوق و تکالیف شهروندان، برقراری و لغو خدمات عمومی از صلاحیت های ذاتی این قوه به شمار می رود.
معیار صلاحیت قوه مجریه در مفهوم موسع آن که اخیراً توسعه یافته است به این معنا که از وظایف ذاتی اداره یا اداره عمومی، تحقق نظم عمومی است. نظم عمومی حداقل چهار حوزه را در بر می گیرد: امنیت عمومی، بهداشت و سلامت عمومی، آسایش عمومی و اخلاق عمومی که در واقع ضابطه فرهنگی است. در خصوص محورهای فوق الذکر، اصل بر این است که دولت چون مسئولیت مستقیم خدمات عمومی و پلیس اداری را بر عهده دارد حق دخالت و طراحی و برنامه ریزی دارد. به عبارتی بار اداره کشور به عهده دولت است، از این روی وظیفه ذاتی اوست که بتواند این امور را مدیریت و تدبیر نماید. بنابراین نباید تصور نمود که با قانون گذاری صلاحیت قوه مجریه تهدید می شود. البته اصل حاکمیت قانون ایجاب می کند که مدیریت این امور توسط قوه مجریه و بر اساس قانون صورت پذیرد. نکته اساسی آن است که امور مزبور ماهیت اجرایی دارند و مدیریت آنها با دولت است با این وجود همان طور که پیش تر اشاره شد در حوزه خدمات عمومی ایجاد و حذف این خدمات با قانون گذار عادی است و در حوزه پلیس اداری چون محدودیتی بر حقوق و آزادی های شهروندان محسوب می شود اصل برقراری این محدودیت ها و شناسایی آن ها با قوه مقننه است اما مدیریت و ساماندهی آن ها چون از لوازم اجرا یا شیوه اجرای قانون است و صلاحیت مجلس قانون گذاری حیطه شیوه اجرای قانون را در بر نمی گیرد از این روی ماهیت اجرایی و اداری دارند. به عبارتی دولت در معنای قوه مجریه در راستای تنظیم و کنترل امور عمومی و برقراری نظم در حیطه های امنیت عمومی، بهداشت و سلامت عمومی، آسایش عمومی و اخلاق عمومی، ابتکار عمل دارد، چون این امور، عمل اجرائی است دولت این مسائل را تنظیم و کنترل می کند. با این حال شاخص و ضابطه ماهوی نیز متاثر از اصل تفکیک قوا و شاخص ساختاری است چرا که بدون قائل شدن به اصل تفکیک قوا نمی توان از عمل اجرایی و عمل تقنینی صحبت کرد.30

بند سوم: مبانی نظری صلاحیت های تقنینی و اجرایی

در خصوص مبنای قلمرو صلاحیت تقنینی و اجرایی دیدگاه های مختلفی وجود دارد. فراز و نشیب این رویکرد ها و تاثیر آن بر صورت بندی نظام حقوقی را می توان در برهه هایی از تاریخ سیاسی و حقوقی برخی از کشورها نظیر فرانسه و ایالات متحده مشاهده نمود. این تحولات بیش از هر چیز حکایت از این امر می نماید که تا چه اندازه مسائل حقوقی میان قوای مجریه و مقننه محاط در مسائل بنیادین امر سیاست است. به عبارت دقیق تر این وقایع به ما خواهند گفت که تفکیک مرزهای تقنین یا اجرا در نقاط خاکستری موضوعی کاملا غیر حقوقی است. در این خصوص می توان از دو دکترین «حکومت مجلس» و «توانمندسازی قوه مجریه» یاد نمود.

الف: دکترین حکومت مجلس

این دکترین بر این امر تاکید دارد که قوه مقننه اساسا قوه ای است حداکثری و بر مبنای صلاحیت های تقنینی و نظارتی خود می تواند یا باید بتواند وظایف سایر قوا را نیز تحت تاثیر قرار دهد. در این دکترین مجلس در راس امور بوده و می تواند در کلیه امور مداخله و حتی تنظیم و تمشیت آن ها را نیز بر عهده بگیرد. در حقوق فرانسه در سراسر دوران پس از انقلاب کبیر فرانسه ما شاهد رویارویی دو دکترین بودیم. دکترین نخست که بیشتر از سوی احزاب چپ مطرح می گردید، و ضرورت وجود یک مجلس قانونگذار دموکراتیک و تمام عیار را مطرح می نمود. (دکترین حکومت مجلس31) در برخی از دوره ها در فرانسه که این برداشت از وظایف پارلمان می شد این اندیشه منجر به محدود شدن قوه مجریه و بتبع آن قلمرو امور اجرایی می شد.32 در این نظریه اساسا صلاحیت آیین نامه سازی امری تقنینی محسوب می شود که شیوه‌ای مشروط و موقت به قوه مجریه اعطا گردیده است. طبعا هر جا که پارلمان صلاح می دید می توانست این صلاحیت آیین نامه سازی را محدود نموده، آن را ابطال یا اصلاح نماید.
دغدغه نخستین دکترین حکومت مجلس در فرانسه نیز حقوق و آزادی های بنیادین و اصول دموکراتیکی بود که قوه مقننه را در راس نظام فرانسوی جای می داد. این امر به نوبه خود منجر به ایجاد و تضمین خود مختاری های محلی، آزادی فردی و مطبوعات و غیر مذهبی کردن نظام دولتی شد. در ایران در حال حاضر این برداشت بویژه از سوی مجلس غلبه دارد و اصول قانون اساسی بویژه اصل هفتاد و یکم قانون اساسی نیز این نظریه و این برداشت را تقویت می نماید.33

ب: دکترین توانمند سازی قوه مجریه

در مقابل دکترین حکومت مجلس دولت ها به دنبال ایجاد و حمایت از دکترینی هستند که جهت ایجاد نظم و وحدت ملی ضروری بود. این دکترین می خواهد نظام پارلمانی را از درون به سمت یک قوه مجریه نیرومند هدایت کند. بنابراین بی مناسبت نخواهد بود که برخی پژوهشگران طرح اصل 34 قانون اساسی جمهوری پنجم فرانسه را امری کاملا عجیب و خلاف عادت توصیف نموده اند. این دکترین اساسا خواستار یک دستگاه اجرایی نیرومند و متمرکز است. این نظریه به شدت مداخله قوه مقننه در یک امر اجرایی را مورد انتقاد قرار می دهد. چرا که فرض می شد قوه مقننه درک صحیحی از مشکلات و مقتضیات امر اجرایی ندارد. از طرف دیگر قوه مجریه اساسا در دولت مدرن مواجه با وضعیت های پیچیده ، متعارض و متناقض در تصمیم گیری های اداری و سازمانی است.34
در فرانسه، شدت این امر در برخی از برهه های زمانی بویژه در جمهوری های سوم و چهارم یعنی از سال 1870 تا سال 1958( نظیر برخی از مسائل کنونی میان مجریه و مقننه ایران) به گونه ایی بود که عملا به نوعی بی ثباتی سیاسی میان مجریه و مقننه دامن می زد. این تجربه باعث شد که در آغاز جمهوری پنجم دستگاه اجرایی به سمت نیرومندی و استقلال بیشتر حرکت نماید. همانطور که وجود مشکلات اقتصادی و اجتماعی و تقسیم بندی های ایدئولوژیکی، توجیهی برای گستردگی یک حکومت پارلمانی در جمهوری سوم و چهارم به شمار می رفت. به عکس دولت های جمهوری پنجم مقتضیات دولت مدرن و تحولات اقتصادی و اجتماعی ضرورت یک قوه مجریه مداخله گر و مقتدر را مطرح کردند. ژنرال دوگل از همان اول خواستار نقش اجرایی پر قدرت گردید و به قول یان دار بی شر35 «این وضعیت کمی برای یک نظام پارلمانی عجیب می نمود که رئیس جمهور با روشی شبیه روش ریاست جمهوری امریکا، نظام اجرایی را تثبیت نماید، بی آن که شباهتی به آن نظام داشته باشد.»36 براین اساس قانون اساسی جمهوری پنجم با درک مقتضیات قوه مجریه و امور اجرایی به سمت گسترش قلمرو اجرایی و گسترش صلاحیت آیین‌نامه سازی حرکت نمود.37 به موجب ماده 21 قانون اساسی، نخست وزیر وظیفه مستقیم اداره و رهبری امور حکومتی را بر عهده دارد. وی مسئول دفاع ملی بوده و حق برکناری وزیران و مقام های بالای اداری و نظامی را نیز در اختیار دارد. مدل قوه قانون گذاری نیز همان‌گونه که در اصل 34 منعکس گردیده است، در جمهوری پنجم به سمت شناسایی و ایجاد نوعی دستگاه اجرایی قدرتمند پیش رفت که دلیل آن ناشی از تجربه های جمهوری سوم و چهارم بود. در قانون اساسی جمهوری پنجم حوزه عملکرد تقنینی به شدت کاهش یافته و پارلمان به موجب ماده 34 قانون اساسی تنها در قلمرو محدود و مشخصی که در اصل 34 به آن اشاره شده است «صلاحیت تقنینی» یافت. یعنی برخلاف رویه معمول و صرفا به دلایل سیاسی و اجتماعی عرصه تقنین و موضوعات مبتلا به احصا گردید.38
این قلمرو تقنین تنها می توانست حوزه هایی چون مالیات ها، حقوق و آزادی های اساسی، قانون انتخابات، جرائم و مجازات ها، ملیت، احوال شخصیه، نظام زوجیت ، انحصار وراثت، عفو و بخشودگی، را در بر گیرد. درمقابل عرصه اجرا اعم از صلاحیت آیین نامه سازی موضوعاتی را در بر گرفت که در اصل 34 قانون اساسی مورد اشاره قرار نگرفته بود.

مبحث دوم: تحلیل مفهوم صلاحیت

در قسمت قبل اشاره داشتیم که اصل تفکیک قوا در زمره اصولی است که در ذیل موضوعات کلان قرار می گیرد و ارتباط نزدیکی با حقوق اساسی و نحوه توزیع قدرت سیاسی دارد. بر این اساس قدرت عمومی میان قوه قضائیه، قوه مقننه و قوه مجریه توزیع می گردد. این اصل درحقوق عمومی به «اصل صلاحیت» فروکاسته می شود که بر اساس آن فرض می شود که مقامات عمومی و اداری محدود به صلاحیت های اعطایی به آن ها ( وظایف هسته ای) هستند39 و از این رو، هر اقدامی که صورت می دهند بر اساس صلاحیتی است که قانون به آن ها اعطا کرده است. در ادامه و پیش از آن که وارد بحث صلاحیت تقنینی قوه مجریه شویم، ابتداً به تحلیل مفهومی صلاحیت، انواع و ویژگی های

پایان نامه
Previous Entries تحقیق رایگان با موضوع قوه مجریه، قانون گذاری، نظام پارلمانی، استقلال قوا Next Entries تحقیق رایگان با موضوع هنجارسازی، صلاحیت حقوقی، حقوق عمومی، قانون اساسی