
نمودار 2-1. نظام مدیریت دولتی (قلیپور، 1392: 4)
بر اساس رویکرد سیستمی، هیچ نظام را نمیتوان تک جزئی در نظر گرفت و نیز اجزای درون آن را نیز نمیتوان بیارتباط با یکدیگر دانست. به تعبیر ماری جو هج (2006)، سیستم چیزی مرکب از بخش های مرتبط به هم است (هج، 1386: 66). هر بخش به عنوان عامل موثر بر بخشهای دیگر تصویر میشود و هر کدام به کلیت پدیده وابستهاند. به تعبیر هج، اشاره کرده به بخشهای مرتبط به هدم در نظریه سیستم، بر این نکته تاکید دارد که اگرچه همه سیستمها از لحاظ تحلیلی بنا به اهداف مطالعه و تجزیه میشوند، ولی فلسفه وجودی آنها فقط زمانی شناسایی و تعیین میشود که سیستم به عنوان یک کل مد نظر قرار گیرد. به همین علت، وابستگی متقابل سیستمهای فرعی، ویژگیها و مشخصههایی را ایجاد میکند که به شکلگیری سیستم به عنوان یک کلیت منجر میشود (همان: 66).
نظام اداری هرچند خود به عنوان یک نظام مستقل معرفی میشود، از یک سو خرده نظامی است که در درون یک نظام بزرگتر که با خرده نظامهای دیگر در تعامل است، پیوسته با آنها داد و ستد دارد، از آنها اثر میپذیرد و بر آنها اثر میگذارد (حسنپور و میرمحمدی، 1390: 12 و 13). برخی از خرده نظامهای در حال تعامل با نظام ادرای عبارتند از: 1. نظام سیاسی؛ 2. نظام اقتصادی؛ 3. نظام فرهنگی ـ اجتماعی. تمامی این خرده نظامها در درون نظام بزرگتری به نام دولت قرار دارند (اصلانی، 1380: 124).
نمودار2-2. نظام اداری بهعنوان خرده نظامی در حال تعامل با نظامهای و خرده نظامهای دیگر (اصلانی، 1380: 125)
از سوی دیگر، نظام اداری خود از خرده نظامهایی تشکیل شده که تعامل آنها با یکدیگر بخشی از رفتار آن را میسازد؛ اگر پوسته بیرونی نظام اداری را کناری بزنیم و عوامل و عناصر درونی آن را بکاویم، به خرده نظامهای در حال تعامل زیر برمیخوریم: 1) نظام انسانی؛ 2) نظام مدیریتی؛ 3) نظام قوانین و مقررات؛ 4) نظام مالی. دقت و تفحص بیشتر ما را به نظامهای کوچکتر در درون هر یک از آنها و انواع تعاملات رهنمون میشود. (اصلانی، 1380: 124ـ126).
نمودار 2-3. نظام اداری و خرده نظامهای درون آن (اصلانی، 1380: 130)
در نگرشی دیگر، میتوان به نظام یا مجموعههای بزرگتری نیز که بیتردید در رفتار نظام ادری ما تاثیر دارند اشاره داشت. نظامهای قضایی و نقنینی و همچنین نظام بینالمللی و خرده نظامهای مشمول آن نیز هر یک به تناسب تاثیری بر نظام اداری ما میگذارند که میتواند در قالبهای «سیاسی»، «اقتصادی»، «فرهنگی» و غیره مشاهده گردد.
الف) تعاملات برونی نظام اداری (تاثیر نظامهای دیگر بر نظام اداری)
تاثیر نظام سیاسی بر نظام اداری
انتصاب مدیران؛
جابهجایی مدیران؛
گسترش حجم نیروی انسانی؛
تحمیل جناحبندیهای سیاسی؛
ایجاد هدفهای فرعی و ثانویه و اولیت آنها بر هدفهای اصلی (سازمانهای غیررسمی)؛
ایجاد دستگاههای موازی؛
تحمیل تصمیمهای خاص غیر کارشناسی؛
تحمیل طرحهای عمرانی خارج از حدود ظرفیت نظام اداری.
تاثیر نظام اقتصادی بر نظام اداری
2.1. کاهش زمینههای اشغال در بخشهای غیر اداری؛
2.2. عدم امکان پرداخت درستمزد کافی به کارکنان نظام اداری؛
ـ پیوست به بخش خصوصی و بریدن از نظام اداری؛
ـ اشتغال به شغل دوم؛
ـ گرایش به فساد؛
ـ از دست دادن انگیزه کار؛
2.3. بیتاثیر شدن بیمههای بازنشتگی، درمانی و سایر تمهیدات تامینی.
تاثیر نظام فرهنگیـاجتماعی
رابطه غیردوستانه مردم و نظام اداری
تبلیغ ناخودآگاه علیه کارکنان نظام اداری
رابطه یک سویه نظام اداری و مردم (شفاف نبودن وظایف نسبت به یکدیگر)
ب) تعامل اجزای درونی نظام اداری
نظام انسانی
نیروی انسانی نظام اداری در چهارچوب نظام ویژهای شکل گرفته است. در مورد استخدام، گفته شد که افراد، در شرایطی که ضابطه در آن دخالت کمتری دارد برگزیده میشوند. برخی از مشکلاتی که در رابطه با انگیزش و فعالیت شاغلان وجود دارد ناشی از تاثیر عوامل بیرونی یا نظامهای خارج از نظام اداری است و برخی دیگر در درون شکل میگیرند. بطور کلی، فردی که به عنوان نیروی انسانی نظام اداری در عضویت آن است در شرایط زیر قرار دارد:
ـ در محیط اداری احساس ناامنی میکند و همواره از ادامه عضویت خود بیمناک است؛
ـ فاقد درآمد و دریافت کافی است و قسمتی از نیاز مالی او حل نمیشود؛
ـ در سلسله مراتب پیشرفت جای پای مطمئنی برای خویش نمیبیند؛
ـ برای مدیریت، مرجعیت قائل نیست و او را قلبا نپذیرفته است؛
ـ نظارت بسیار فشرده ای از منابع متعدد بر او اعمال میشود؛
ـ در شرایطی از رقابت منفی قرار دارد و قسمتی از انرژی خود را صرف آن میکند؛
ـ معیار ارزشی واقعی او، نه کار، بلکه وابستگی است؛
ـ از آینده خود و فرزندانش در دوران بازنشتگی بیمناک است؛
ـ در شرایط اضطراری از قبیل حادثه و بیماری مامنی برای خود نمیشناسد؛
ـ احترام اجتماعی خود را به سبب کمبود درآمد و تبلیغات منفی از دست داده است؛
ـ فاقد برنامه مدون شغلی است و از نتایج نهایی کار بیخبر است؛
ـ به نیازهایش در محیط کار توجهی مبذول نمیگردد؛
ـ وجدان خود را گم کرده است و بیهدفی نظام ادرای به بیهدفی او نیز منجری شده است؛
ـ در اثر عوامل متعددی معمولا در کار تخصصی خود که متناسب با رشته تحصیلیاش باشد خدمت نمیکند؛
ـ در محیط کار نوعی احساس غربت میکند و سازمان اداری را خانه دوم خود نمیداند (همان: 139 و 140).
مدیریت
مدیریت که عمدهترین رکن هر نظامی است در نظام اداری، متاثر از عواملی بیرونی، در شرایط زیر است:
ـ فاقد تخصص عملی و تجربی است؛
ـ تحت تاثیر محیط به ویژه محیط سیاسی قرار دارد؛
ـ روش مدیریت سنتی را میپسندد؛
ـ شیوه تنبه را ترجیح میدهد؛
ـ بر اختیارات رسمی تکیه میکند؛
ـ اطمینان از آینده شغلی خود ندارد. زیرا عامل گزینش او رابطه سیاسی بوده نه شایستگی شخصی اش و با تغییر مدیران سیاسی سطوح بالا احتمال تغییرش زیاد است؛
ـ به نوعی جمود فکری دچار است و به روشها و شیوههای متنوع انجام کار نمیاندیشد؛
ـ قادر به استفاده از نظام ارزشیابی مناسب برای کارکنان نیست (همان:140 و 141).
نظام قوانین و مقررات
قوانین و مقررا حاکم بر نظام اداری که از یک طرف تنظیمکننده روابط درونی عوامل تشکیلدهنده نظام و از طرف دیگر تعیینکننده روابط با دیگر نظامها و مردم است، ویژگیهای خود را دارد:
ـ کهنه است؛
ـ فاقد ویژگیهای سیستمی و انسجام است؛
ـ تحولات ضروری را متناسب با تحولات دیگر اجزا پیدا نکرده است؛
ـ در طول زمان حسب ضرورت بر حجم آن افزوده شده و پیچیدگی بسیار پیدا کرده است؛
ـ پاسخگویی انتظارات و نیازهای واقعی نظام اداری و مردم نیست (همان: 141).
نظام مالی
نظام مالی هم تحت تاثیر زمان، کارایی خود را از دست داده است. پرداختهای پرسنلی از هر نوع که میتواند به قسمی در کارکنان سازمان ایجاد انگیزه کند، بر مبنای ملاک تحصیلی و سوابق کار استوار گردیده و کیفیت و توانایی افراد و کارآیی آنها را ملاک پرداخت خود قرار نداده است. پرداختهای غیرمستمر هم که میتواند به منزله ابزاری برای ایجاد انگیزه در دست مدیر باشد به دلیل ناچیز بودن از یک طرف و دخالت عوامل غیرکاری از سوی دیگر، فاقد کارآیی است و بیشتر وقتها، علاوهبر این که به تحریک بیشتر نمیانجامد، سبب احساس تبعیض و نارضایتی بین کارکنان میشود (همان: 141).
ارکان عمده نظام اداری را میتوان عواملی چون قوانین و مقررات، سازمان و تشکیلات، روشهای انجام کار و منابع انسانی دانست که در این مجموعه عامل نیروی انسانی به لحاظ اثرگزاری بر سایر عوامل، از اهمیت و جایگاه ویژهای برخوردار است (داودی، 1378: 4 و 5).
نمودار 2-4. ارتباط بین ارکان نظام اداری (داودی، 1378: 5)
نظام اداری و اجرایی کشور، یکی از مهمترین ابزارهای بنیادی رسیدن به اهداف برنامههای توسعه و انجام هرگونه تحولات اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است که از راه آنها میتوان جامعه را در راه انجام دگرگونیها و تغییرات اساسی مجهز کرد و به رفع نیازهای عمومی و راهبردی و تامین ابزارهای مربوط به رشد و توسعه مبادرت کرد. به عبارت بهتر، نظام ادرای و اجرایی کشور، یکی از الزامات اداره امور حکومت است که رسالت از قوه به فعل رسانیدن آرمان ها، اهداف و سیاستهای دولت را بر عهده دارد. به این ترتیب، نظام اداری کشور منظومه عظیمی است که چهار نقش راهبردی به این شرح بر عهده دارد (بینا، 1378: 11 و 12):
ـ نظام اداری به عنوان ابزار مدیریت و اداره امور کشور؛
ـ نظام اداری به عنوان ابزار مقابله با شرایط ویژه و اضطراری؛
ـ نظام اداری به عنوان ابزار رشد و توسعه اقتصادی و اجتماعی؛
ـ نظام اداری به عنوان اصلی ترین ابزار عرضه خدمات عمومی، حساس و اساسی به جامعه.
حسنپور و میرمحمدی (1390) اجزای نظام اداری را به صورت نمودار 2-5 استخراج کردند که تقریبا شباهت کاملی با آنچه در صفحههای قبل بیان شد دارد:
نمودار 2-5. اجزای نظام اداری (حسنپور و میرمحمدی، 1390: 15)
2-3- پیشینه پژوهش
نظامهای اداری در کشورهای مختلف محصول ضرورتهایی بوده که در شرایط متفاوت بر جامعه تحمیل شدهاند و دولتها برای مدیریت جامعه، اجزای این نظام را به یکباره با به تدریج ایجاد کردهاند. نظام اداری در طول دورهها مختلف تاریخی با تغییرات ساختاری متفاوتی مواجه بوده است که در نتیجه دو عنصر اصلی الزامات محیطی و رشد و پیشرفت علمی بودهاند (قلیپور، 1392: سـش).
ایران دارای قدیمیترین و نیز غنیترین نظامهای اداری در دنیاست. پارسها با داشتن اعتبار جهانی و برخورداری از بوروکراسی و مدیران دولتی ممتاز، به عنوانی یکی از نهادهای برجسته و قوی اداره امور دولتی، مطرح بودهاند (فقیهی و داناییفرد، 1385: 139). آغاز تحول در مدیریت دولتی ایران در همین زمان بوده است. در نگاره 2ـ1 به نمونهای از این پژوهشها اشاره می شود.
نگاره 2ـ1. پژوهشهای داخلی و خارجی صورت گرفته با موضوع هخامنشیان (پژوهشگر)
پژوهشهای داخلی
پژوهشگر
سال
کتاب/ مقاله و …
عبدالعظیم رضایی
1381
تاریخ ده هزار ساله ایران
استاد حسن پیرنیا
1381
ایران باستان یا تاریخ مفصل ایران قدیم
شیرین بیانی
1381
تاریخ ایران باستان
علی اصغر میرزایی
1389
درباره ماهیت، مختصات و چهارچوب امپراتوری هخامنشیان
رضا مرادی غیاثآبادی
1380
کتیبههای هخامنشی
عباس قدیانی
1384
تاریخ، فرهنگ و تمدن ایران در دورهی هخامنشیان
علی سامی
1388
تمدن هخامنشی
پرویز رجبی
1381
هزارههای گم شده
پژوهشهای خارجی
علی فرازمند
2009
بوروکراسی و نظام اداری امپراتوری جهانی ایران باستان
ریچارد ن. فرای
1344
میراث باستانی ایران
چند تن از خاورشناسان فرانسوی
1346
تمدن ایرانی
پروفسور هاید ماری کخ
1376
از زبان دایوش
آملی کورت
1378
هخامنشیان
پیتر راجر استیوارت موری
1937
ایران باستان
پییر لوکوک
1383
کتیبههای هخامنشی
ژوزف وسهیوفر
1382
ایران باستان
آلبرت تن آیک المستد
1340
تاریخ شاهنشاهی هخامنشی
پییر بریان
1391، 1381
تاریخ هخامنشیان، امپراتوری هخامنشیان
محمد. آ. داندامایف
1358
تاریخ سیاسی و اقتصادی هخامنشیان
جان مانوئل کوک
1385
شاهنشاهی هخامنشی
2ـ 3ـ 1ـ مروری بر حفاریهای انجام شده
باستانشناسی دیر هنگام پای به ایران نهاد. حتی ویرانههای دیدنی تخت جمشید و پاسارگاد که از قرن 16 میلادی مورد بازدید مسافران اروپایی که گاهی وقتها نقاش نیز بودند قرار گرفته بود تا سال 1930 میلادی دقیقا مورد بررسی قرار نگرفتند. در آغاز تنها نقش برجسته صخرهای بیستون، در کنار جاده خراسان بزرگ که از سراسر کوههای زاگرس میگذشت، با کتیبهاش که به دستور داریوش اول و به زبانهای پارسی باستان،
